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土地用途管制制度的产生、发展及成效
www.cslawyer.com.cn 09-05-01 18:00:30 中国土地勘测规划院地政研究中心 李珍贵 【关闭

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会协调发展,通过编制土地利用总体规划划定土地利用区,确定土地使用条件,并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。我国1999年开始实行土地用途管制制度,以代替原分级限额审批制度,强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。立法依据是《宪法》第89条国务院行使的职权之一“主权性行政特权”,主要内容是通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域,确定土地使用限制条件,严格限制农用地变更为建设用地,特别是要保护耕地。核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。其制度建立主要体现在1997年中央11号文《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和1998年修订的《土地管理法》。

由于分级限额审批用地制度不能有效控制地方政府用“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和用地,不能按照土地利用总体规划确定用途进行管制,导致农用地,特别是耕地大量转变为建设用地。而土地用途管制制度则比其更有效保护耕地资源。一是以土地用途分区管制实施管理,依法确立不同的审批主体,科学确定耕地资源保护数量,有效保护耕地资源。 二是发挥土地利用规划在土地资源优化配置中的作用,协调土地利用规划管理与实施,避免过去以项目管理为依据进行用地审批而造成土地利用管理上难以有效控制耕地锐减局面。 三是改变分级限额审批制度将建设用地审批集中于市、县政府而形成了各地“多卖地,多得益”的土地收益分配机制,建立将存量建设用地收益归地方、增量土地收益上缴中央的土地收益分配机制。 四是有利于生态环境保护。

据统计,1986-1995年农业结构调整和灾毁耕地7000多万亩,非农建设占用耕地2960万亩,农村宅基地超标占用耕地达5100多万亩,城市外延不断扩展,违法批地、乱占耕地、浪费土地等,全国已有666个县人均耕地低于0.5亩,人地矛盾十分尖锐。在耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下,1997年4月15日中共中央、国务院联合发布11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求加强土地宏观管理,严格建设用地审批,严控城市建设用地规模,加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势,进一步严格建设用地审批管理,“对农地和非农地实行严格用途管制。”

1998年修订的《土地管理法》第4条规定,“国家实行土地用途管制制度”。 确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度,并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府,同时将执行性的权力下放到市县政府。在法律上规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序,以土地利用总体规划作为土地用途管制的依据,规定了农用地转为建设用地的审批权限,上收征地审批权和完善乡村建设用地管理,以法律形式确定了用途管制作为我国土地管理的根本制度。

《土地管理法》规定,编制土地利用总体规划要遵循严格保护基本农田,控制非农建设占用农用地;提高土地利用率;统筹安排各类、各区域用地;保护和改善生态环境,保障土地可持续利用;占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。明确了土地利用总体规划审批制度,确立了土地利用总体规划在土地资源管理中的"龙头"地位。“经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”

土地利用总体规划是指在一定区域内,根据国家社会经济可持续发展要求和当地自然、经济、社会条件,对土地开发、利用、治理、保护在时间上、空间上的总体、战略的安排和布局,是国家实行土地用途管制的依据。第一轮土地利用总体规划编制完成并经批准实施,标志着土地利用方式实现了从分级限额审批向用途管制的根本性转变 。

土地利用区是指在各级土地利用总体规划中,依据土地适宜性、土地利用现状和土地需求,结合当地社会经济可持续发展的要求、上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求,划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。现行土地用途管制制度将土地资源分为农用地、建设用地和未利用地,使土地用途分区管制得以制度化,并从土地利用方向管制、土地用途转用管制、土地利用程度管制和土地利用效益管制4个方面构建了完整的土地用途分区管制体系。土地分类后,管制更明确,即对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。用地分区后,制定各分区土地使用规则,具体落实土地用途管制的措施和责任。

《土地管理法》第24条规定:“各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。” 即指国家对计划年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。明确指出 “一经审批下达,必须严格执行”,同时还规定土地利用年度计划实施监督执行措施。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的重要措施,是农用地转用审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、整理审批的依据。1999年实施的《土地管理法》第一次将保护耕地提高到基本国策高度,并制定了土地用途管制、基本农田保护等制度,有效遏制20世纪90年代建设用地占用耕地的势头。

为做好土地利用规划实施管理工作,保障《土地管理法》确立的土地用途管制制度的实施,2000年5月9日国土资发144号《土地利用规划实施管理工作若干意见》,建立健全规划审查和计划管理制度,全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理,如严格执行建设项目用地预审制度,对农用地转用的规划审查等。随着社会经济发展对资源环境压力加强,区域协调发展问题的增多,规划作为政府干预市场的手段越来越显重要。2001年国土资源部启动深圳和天津作为新一轮国土规划的试点,开始第二轮国土规划,标志着国土规划重点从部门性规划转移到战略性规划。

进入21世纪来,人增地减矛盾不断加剧,社会经济快速发展,用地需求仍大幅度增加。据国土资源部统计,1996年我国耕地总量是19.51亿亩, 2002年减少到18.89亿亩,净减少6164万亩,年均1027万亩。而同时人口增加了6000多万人,平均1000多万。耕地还面临总体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力,仅水土流失一项,半个世纪以来,毁掉耕地4000多万亩,年均100万亩耕地丧失其利用价值(水利部统计)。还有不少基本农田因调整产业结构而挖鱼塘,种果树。从2002年到2003年,我国的耕地面积又由18.89亿亩下降到18.51亿亩,净减少3806.1万亩。

2004年10月,国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》,把减少土地供应作为国家宏观调控的重要手段,实行严而又严的用途管制。国土资源部按照《决定》要求,以强化土地用途管制,突出基本农田保护为重点,认真组织开展了新一轮土地利用总体规划修编。

2005年土地方面的新政策具有很强的延续性,仍是继续落实最严格的土地保护政策 。

2006年《国土资源“十一五”规划纲要》明确,严格土地利用规划实施管理,再次强调严格实施土地用途管制。强化农用地转用及其他土地利用项目规划审查,对不符合土地利用总体规划、未取得计划指标、未通过预审的项目不得批准。对违反规划、突破计划批准用地和供应土地的,依法严肃处理。

国家把保护耕地作为一项基本国策,为确保粮食安全,划定基本农田保护区。建立土地用途管制制度,严控建设用地总量和结构,使乱占耕地现象得到抑制。2004年各项建设占用耕地较上年下降37%,总体实现数量上的占补平衡。

近年来实践证明,土地分类是实施用途管制基础,土地利用总体规划是实施用途管制依据,农用地转用审批是实施用途管制关键,执法监督是实施用途管制保障。土地用途管制制度是适合我国基本国情,在发挥土地最佳配置,切实保护土地资源方面起了积极作用。2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿,有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头。根据2005年《全国土地利用变更调查报告》,全国耕地面积18.37亿亩,人均耕地1.40亩。“十五”期间,全国耕地面积净减少9240万亩,耕地年均净减少1848万亩。其中,前四年全国耕地面积净减少数量年均2175万亩,2005年下降为542.4万亩,耕地面积净减少的势头明显减缓。

但是,非农建设占用耕地的数量反弹压力仍然较大,还需要在建设用地供应上继续实行从严从紧的政策,严格执行规划计划,加强土地用途管制,切实保护耕地 。

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