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从国土资源管理的新形势新任务看科学发展观
www.cslawyer.com.cn 09-05-01 18:10:31  【关闭

从国土资源管理面临的新形势新任务

看开展深入学习实践科学发展观的紧迫性

衢州市国土资源局 沈建国

党中央决定,从2008年9月开始,用一年半左右的时间,在全党分批开展深入学习实践科学发展观活动,全面贯彻落实党的十七大精神,进一步解放思想、实事求是、改革创新,着力转变不适应不符合科学发展要求的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题,着力构建有利于科学发展的体制机制,提高领导科学发展、促进社会和谐的能力,使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求。这是我们党在新的历史起点上发展中国特色社会主义的重大战略部署。从国土资源管理当前面临的新形势新任务看,深入开展学习实践科学发展观十分必要、十分紧迫。

一、科学发展,使国土资源管理工作走出一片新天地

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义,必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。在当今新的时代条件下,我们提出树立和落实科学发展观,就是要以实现人的全面发展为目标,让发展的成果惠及全体人民;就是要以经济建设为中心,实现经济发展和社会全面进步;就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,推进生产力和生产关系与自然的和谐,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

科学发展是全党全国人民的共同事业,一个国家坚持什么样的发展观,对这个国家的发展会产生重大影响,不同的发展观往往会导致不同的发展结果。认真总结反思改革开放以来国土资源工作的实践,在党中央、国务院一系列路线方针政策的指引下,在各级党委政府的努力下,国土资源管理工作在保障社会经济发展,保护耕地方面做了大量工作,逐步走上了科学管理的轨道。

(一)转变观念,逐步从以行政手段为主转向以市场配置土地资源为主。

30年前,高度集中的计划经济体制束缚着土地资源的合理配置和利用,农村土地由集体统一经营,国有土地按计划配置,实行行政划拨,土地资源处于一种无偿、无期限、无流动使用的状态。国家从土地上得不到收益,城市建设缺乏稳定的资金来源,导致经济发展越快,城市建设欠账越多,财政越困难。

改革首先冲破的是无偿、无期限、无流动使用的禁区。1979年7月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定,可以出租批租土地给予外商使用。1982年,深圳特区开始按城市土地不同等级向使用者收取不同标准的使用费;1986年下半年,特区率先进行土地使用权有偿、有期出让和转让试点。1987年,深圳市首次公开拍卖土地使用权,成为新中国历史上土地拍卖的“惊天第一拍”,开创了用市场配置土地资源和土地使用权有偿转让的先河。在土地使用制度改革的第二个10年里,土地市场在培育和规范中获得初步发展,但在土地出让市场中仍存在诸多弊端:协议出让方式被滥用,相当一部分协议出让土地形同行政划拨,土地价格受到扭曲;一些地方政府对土地的供应方式有很大的随意性,国有资产大量流失;一些地方在招商引资,工业用地出让中长期存在着低地价乃至“零地价”。

2001年,国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》和2002年国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》提出,严格实行国有土地有偿使用制度,对经营性土地协议出让“叫停”,明确商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等经营性用地使用权出让必须采用“招拍挂”方式。2004年出台的《国务院关于深入化改革严格土地管理的决定》有针对性地指出:“禁止非法压低地价招商”,同时要求加快工业用地进入市场化配置。

2006年下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》,则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围,要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让,其出让价格不得低于公布的最低价标准”。沿着这一改革历程,我市的国有土地使用制度改革同样逐步推进,并在全面实行经营性国有建设用地使用权公开招拍挂的基础上,于2006年开始全面实行工业用地公开招拍挂,市场化配置土地资源的比例逐步加大,2008年,我市以招拍挂出让方式供应的土地面积占出让土地面积98.8%,(其中的0.2%是试行基础设施有偿使用)。

(二)转变土地利用管理方式,逐步从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主。

我国人多地少,人均耕地资源十分有限。解放以来,从“计划经济为主,商品经济为辅”到社会主义市场经济,从“增长“到“发展”,从“又快又好”到“又好又快”——这些通过文件语言体现出来的不同阶段的国家与民族的共同认识,镌刻着时代的痕迹,也推动着时代的发展。党的十七大报告列举我国经济社会面临的困难和问题时,“经济增长的资源环境代价过大”排在第一位。一个无法忽视的事实是,我国经济社会发生广泛而深刻变化的同时,土地等资源也付出了沉重的代价。一些地方极为阔绰地占用、浪费土地,轻视、忽略耕地保护,不仅使粮食安全有重大隐患,也使4000万农民无地可种,影响社会安定。对土地的低价、违规甚至是非法的占用,还导致许多不科学的重复建设,影响了经济结构科学合理的调整,进而影响到整个宏观经济的健康运行。

改革开放30年来,我国坚持严格保护耕地的政策取向,1981年至1985年,全国净减少耕地3690亩,中央及时将“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”确定为基本国策,此后耕地年均减少保持在400万—500万亩左右。尤其是以1999年1月1日起实施的新修订的《土地管理法》为标志,我国最严格的耕地保护制度真正得以确立,这部法律在立法指导思想上,从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主,在土地管理方式上,从分级限额审批制度转到用途管制制度。作为这部法律的重要补充,《基本农田保护条例》与其同步实施,对于稳定基本农田数量和质量起到积极的作用。行政管理措施也积极跟进。2005年,国务院办公厅印发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确,各省(区、市)人民政府应对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积负责,省长(主席、市长)为第一责任人,2006年开始全面实施。为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实物质基础,使我国工业化、城镇化平稳而快速地推进。在人口增加了45%的情况下,粮食产量增加了60%。我国以占世界不到10%的耕地,养活了占世界22%的人口。这是我国对世界作出的了不起的贡献,而这恰恰是建立在最严格的耕地保护措施之上。

保住耕地,保了社会稳定。我国目前城镇化率为44.9%,至少有6亿多农民生活在农村,有约1.3亿进城务工农民。在当前金融危机影响日深的情况下,耕地是一些失业农民工的重要“心理防线“,通过严格控制保护耕地并及时补充占用的耕地,有效防止出现大量失地农民,维护了社会稳定。保住耕地面,保了经济安全。金融危机清楚地告诉我们,如果放松土地供应闸门,任由土地被征转并成为信贷抵押品,其可能引发的金融风险不可低估。严格的耕地保护措施,使全国非农占用耕地规模逐年下降并在可控范围内:2003年至2006年,每年实际新增建设用地规模一直控制在600万亩左右;2007年全国新增建设用地568.4万亩;2008年全国新增建设用地规模为548.2万亩。我市与浙江省同步连续13年实现耕地占补平衡。全国新增亿元GDP新占耕地由1998年的1257亩下降到2008年的54亩。

(三)转变土地执法监察工作机制,遏制乱占滥用转向依法有序用地。

近年来,针对乱占滥用耕地屡禁不止,为守住18亿亩耕地红线,保住13亿人“饭碗”,国家对土地管理采取了一系列政策措施。国务院连续下发相关文件规范用地秩序。一是国务院下发[2004]28号文件。在全国范围开展土地市场秩序治理整顿,通过开发区清理、违法批地占地查处、耕地占实平衡、征地补偿等多项内容,遏制了土地违法;二是国务院下发[2006]31号文件,针对土地市场秩序治理整顿后,建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。进一步明确地方政府对土地管理和耕地保护的责任,并规定:“加强对土地管理行为的监督检查。凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的,依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。”三是国务院办公厅下发[2007]71号文件,重申农村集体建设用地管理的法律法规和规章,要求严格农村集体建设用地的管理。

国家强化对土地管理行为的监督检查。一是成立国家土地督察机构,对督查发现的问题整改不力的,依照有关规定责令限期纠正整改。期间,暂停该地区农用地转用和土地征收。重点查清城市批次建设用地未经依法办理建设用地审批手续,先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。省政府专门发文件,明确规定国家、省重点建设项目一律不得未批先用。二是修改国土资源部9号令。2007年5月9日,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合下发第15号令,对《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称办法),自2008年6月1日起施行。《办法》对行政机关公务员、法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照公务员管理的工作人员、行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员、企业、事业单位中由行政机关任命的人员等违反土地管理规定的行为给予处分作了具体规定。三是检察机关部署开展深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作。2008年4月22日,最高人民检察院召开电视电话会议,在全国检察机关部署开展深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作,并向社会公布。目标是:通过查办一批国家机关工作人员危害能源资源和生态环境的渎职犯罪案件,保护能源资源和生态环境,促进能源资源和生态环境监管制度的完善,推动科学发展;警示和教育广大国家机关工作人员严格遵守宪法和法律,增强依法行政意识和责任意识,切实承担起保护能源和生态环境的职责。

加大土地执法力度。一是开展专项行动,打击乱占滥用耕地违法行为。2007年,国土资源部在2006年全国开展土地违法案件查处专项行动基础上,再次在全国开展土地执法百日行动。重点查处三类违法用地,就是:重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划,规避农用地转用和土地征收审批,通过出租(承租)、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征行为。”重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围,违反土地利用总体规划圈占土地的行为;查处以“工业集中区”等名义,违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。二是加强动态监管,严格土地执法。国家、省两级都利用现代信息技术和卫星遥感监测技术,对建设用地“批、供、用、补、查”实施全面动态监管,做到“天上看、地上查、网上管“。到2009年止,浙江省将完成对全省所有的市及县(市、区)进行首轮卫星遥感执法检查。2008年,国家督察上海局、浙江省监察厅、国土资源厅对在2008年卫星遥感执法检查中违法占用耕面积超过当年新增建设用地占用耕面积15%的县级政府领导实行约谈。我市也在上述一系列措施的实施中,逐步建立依法管地用地的良好秩序,近年来,由于各级政府高度重视,我市的违法用地案件发生数始终处在低位。

二、迎难而上,以科学发展观破解国土资源管理新问题

改革开放30年,我国的国土资源管理工作取得了有目共睹的成绩,随着改革开放和社会主义市场经济不断发展,尤其是当前面对国际国内经济形势急剧变化的严峻挑战,要求我们要进一步增强贯彻落实科学发展观的自觉性,着力转变不适应不符合科学发展要求的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题,着力构建有利于科学发展的体制机制,提高领导科学发展、促进社会和谐的能力,坚定信心,积极应对,化“危”为“机”,以科学发展观破解国土资源管理新问题,开创新局面,保障服务经济社会又好又快发展。

(一)坚持改革创新管理,形成节约集约用地新机制。

能否守住十八亿亩耕地红线,是科学发展观是否真正贯彻落实的一个非常重要的标志。耕地不保,粮食安全有虞、社会和谐有虞、环境生态有虞,宏观调控有虞。党的十七届三中全会提出“两个最严格”的要求。一是坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发,耕地实行先补后占。为确保省下达我市的耕地保有量、基本农田以及标准农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。市政府[2008]38号文件已经明确将上述要求纳入政府年度综合目标考核。二是实行最严格的节约集约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。在守住18亿亩耕地红线的前提下,通过节约集约用地,为发展提供用地保障,是我们这个13亿人口大国,用最小的土地代价,获取最大的发展收益,是我们实现社会持续稳定发展、社会和谐的根本途径。2008年,国务院和省政府相继下发[2008]3号文件(《国务院关于促进节约集约用地的通知》,《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》,省政府还制定了《资源节约和环境保护行动计划“365”节约集约用地实施方案》,着手解决土地低效粗放利用的问题。土地管理开始走上保护和节约并重。

为认真贯彻落实“两个最严格”的要求,切实转变土地利用方式,市政府下发了[2008]38号文件,《关于推进节约集约利用土地的若干意见》,明确到2012年我市节约集约用地的主要目标是:1、确保省下达我市的耕地保有量、基本农田以及标准农田面积不减少、用途不改变、质量不下降;2、积极有效保障发展所需的合理用地需求,全市五年内盘活存量建设用地3万亩;3、到2012年,单位GDP、固定资产投资增长的新增建设用地消耗量分别比2007年减少20%、15%,土地利用强度提高15%;4、到2012年,开发区(园区)规模以上企业单位平均土地面积实现产值和税收比2007年提高1倍;5、建立健全土地管理综合防控监管理体系,形成保护耕地、保障发展、依法依规管理土地的新机制。

文件结合我市实际,在耕地保护方面提出:一是严格执行“政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”的规定;二是采取综合措施提高耕地质量;三是按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜居则居”的原则,合理开发利用低丘缓坡。四是在城乡建设用地总规模的控制方面,要求强化规划引导和协调,实现城乡建设用地总规模的控制。充分发挥土地利用总体规划的引导、统筹和控制作用,城市规划、县、市域总体规划、产业发展规划等要与土地利用总体规划相互衔接。科学编制新一轮土地利用总体规划,优化土地利用空间和布局结构,引导工业向开发区(园区)集中、人口向城镇和中心村集中、住宅向社区集中,发挥土地利用的集聚效应。

在工业用地管理方面,提出要树立集聚集群集约发展工业经济的理念。围绕区域特色产业集群的培育,深入实施“工业立市、借力发展、特色竞争”战略,在空间布局上,要做到工业向工业新城--省级开发区—重点乡镇工业功能区集中,避免工业项目分散布局造成的土地资源浪费,达到节约集约用地、公共资源共享和工业项目集聚效应。新建工业项目应安排布置在开发区、工业功能区等工业集聚区块内,其他区域不要安排。除行业有特殊要求的项目外,新建工业项目不得建造单层厂房。推广标准厂房建设,为中小企业和初创性企业提供发展空间。省级开发区园区对固定资产投入2000万元以下的小规模项目不再单独供地,原则上应进入标准厂房组织生产。在工业项目的准入上,要求逐步提高工业用地供地标准。土地利用强度要求同比提高5%,单位GDP与固定资产投资增长的新增建设用地消耗量分别减少4%、3%。绿化率控制在18%。容积率逐步达到省“365行动计划”要求的1.5。同时,改革工业企业考核评价体系,逐步建立以土地贡献率为主导的工业用地评价机制。我市目前实行的是工业项目决策咨询与用地预审相结合的制度,对所有工业项目的准入实行集体把关,对化工等疑难项目建立专家评审制度,把好工业项目的质量关、布局关、经营者素质关和服务关。把工业项目的产业政策、环境保护、投入产出、科技含量、投资强度、节能减排、财政贡献和社会贡献等要求列入决策咨询意见中,并作为编制工业用地公开出让方案的依据,作为工业用地出让的前置条件、批后监管和工业项目综合验收依据。市政府文件明确,逐步推行工业用地亩产效益评价体系,实行工业企业土地利用效率与财政、税收政策相挂钩的综合激励措施。

应该说,在实行“两个最严格”要求方面,大政方针已经确定,地方政府也已经有明确的政策措施,关键在落实。尤其是在当前经济形势下如何落实好。一是坚决实行耕地保护行政首长负责制,确保省下达我市的耕地保有量、基本农田以及标准农田面积不减少、用途不改变、质量有提高;二是要抓好正在进行的新一轮土地利用总体规划修编,把最优质的耕地保护起来;落实农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩的措施,通过规划引导年度建设用地管理模式的变革;通过规划实施,实现区域节约集约用地目标;三是继续坚持工业项目落地专家决策咨询与用地预审相结合的机制,把好项目准入关,确保工业产业结构调整的逐步实现,对准入的项目实行最优良的跟踪服务,确保及时落地;四是逐步推行以土地贡献率为主导的工业用地评价机制。开展区域内工业项目运作情况调查,摸清情况,拟定适合我市产业的工业用地亩产效益评价体系和工业企业土地利用效率与财政、税收政策相挂钩的综合激励措施,适时推出实施。四是积极探索符合工业发展规律的用地政策。据相关部门调查,工业项目的实际寿命很少有50年。这就向国家的土地出让年限的法律规定提出质疑。可在引进工业项目时,以缩短土地出让期限引进企业,也可以建标准厂房引进企业,还可以采取工业用地出让合同两段签订法,即先签5年,待项目建成后再签订法定年限的土地出让合同。

(二)坚持服务监管并重,构建土地资源“大家管”新机制。

为坚守18亿亩耕地红线,确保衢州经济又好又快发展,社会和谐平安,根据中华人民共和国监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令,国务院、省政府[2008]3号、国务院办公厅[2007]71号、市政府[2008]38号文件精神,应构建市域违法用地控制机制,为改革发展创造稳定和谐的用地环境。

一要认真落实县(市、区)行政首长负总责的制度。根据15号令,县(市、区)政府及经济开发区(园区)行政首长应是其所管辖的行政区域违法用地控制责任人。对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。对土地管理秩序混乱,致使一年度内本行政区域内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积比例达到15%以上,或者虽然未达到15%、但造成恶劣影响或者其他严重后果的,省有关部门将对地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员实行责任追究。对一年度内本行政区域内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积比例达到10%的,或当年违法用地量排名在全省前十位的,省有关部门将对当地政府主要领导进行约谈。

二要建立乡镇违法用地、信访排名通报制度。实行乡镇违法用地排名通报制度,有利于把问题解决在基层,把矛盾纠纷化解在基层,把违法用地消灭在萌芽,减少损失。可根据国土资源动态巡查和群众举报、信访反映、卫片检查发现的违法用地以乡镇为单位每季度通报一次,对全市排名前3位,或违法占用耕地面积较大,土地管理秩序混乱的乡镇,由市国土资源局发出限期整改通知书,对逾期没有完成整改任务的暂停审批该乡镇农用地转用项目报件(除农户建房),直至该乡镇整改到位。对乡镇违法用地年度排名在前3位,或违法占用耕地面积较大,土地管理秩序混乱,或者虽然违法用地面积不大,但造成恶劣影响或者其他严重后果的乡镇主要领导,由市监察局和市国土资源局组织约谈,并将情况通报当地党委政府。

三要建立部门联动执法机制。一是政府协调会议制度。通过协调会议,形成部门联合预防控制区域土地违法行为的机制。协调会议由市政府副秘书长牵头,由监察、国土、发改、经委、规划、建设、工商、电力、综合行政执法局、开发区(园区)等相关部门组成,制订区域违法用地控制制度,定期分析区域违法用地控制情况,并依法提出堵疏结合的措施,对未取得合法用地手续的建设项目,相关部门要认真落实不办理项目审批核准、不办理建设规划许可、不发放施工许可证、不通气、不通电、不通水、不受理土地登记申请、不办理房屋所有权登记、不发放贷款、不办理企业注册登记的控制措施,并将情况及时通报违法用地所在行政区域政府及国土及相关执法部门。对不履行上述规定,造成违法用地事实,并造成经济损失的要实行问责。二是相关部门联合办案制度。国土部门对查处的土地违法案件依法应当给予处分的,及时向监察机关提出处分建议;涉嫌犯罪应当依法追究刑事责任的,及时向人民检察院、公安机关移送继续侦查。具有行政执法权的国土资源行政主管部门要与同级人民检察院、公安机关、监察机关建立案件移送工作制度,进一步细化移送程序,规范案件移送工作。国土资源行政主管部门在查办土地违法案件时,可邀请同级人民检察院、公安局、监察局派员参加案件讨论,必要时可邀请有关单位提前介入或者与有关单位联合组成调查组,按照各自职责开展调查。

四要采取综合措施控制区域违法用地。一是将各县(市、区)违法用地的控制和耕地保护纳入政府年度经济社会发展综合考核内容,对当年因政府违法用地被上级问责并造成恶劣影响的,实行一票否决。二是切实强化违法用地控制的基层基础工作。各级政府要将乡镇政府控制违法用地情况纳入年度考核的重要内容之一,切实推进乡镇人民政府履行本行政区域内的土地管理和监督职能。要综合运用《土地管理法》和《城乡规划法》等相关规定,构建乡镇土地违法综合防控机制,形成市、乡镇、村、组、农户五级包区监管工作机制。对新发现的违法用地要及时制止在萌芽,由乡镇人民政府牵头土管所和规划站人员组建“拆违办”,依法及时拆除违法占地建房。乡镇政府要加大对国土资源村级组织控制违法用地的考核力度,要有效发挥村级协管员的作用,进一步完善协管员奖惩制度。三是堵疏结合,从源头解决问题。对合理的建设用地需求,国土部门要坚决保障;对违规用地,要在告知不可以的同时,告知怎样是合法以的。四是争取各级政府支持国土资源部门依法查处土地违法案件;在遏制违法用地行为中推进部门联动机制;在违法用地案件执行中协调好部门协作监管,确保违法用地案件及时移送,依法执行到位。五是国土部门要严格监管。为有效预防违法用地的发生,要建立健全国土资源协管员制度和国土资源执法监察责任制、动态巡回检查、举报、办案、违法用地后果多方告知、违法案件查处、土地执法档案资料管理等制度,完善社会监督机制,实行公开办案。六是协助县(市、区)政府、经济开发区(园区),组织协调好相关部门及乡镇政府开展对农村土地违法行为的预防和查处,着力控制违法用地的发生,在执法人员、执法资金和执法工具(巡查车辆)上予以保证。

通过综合措施,创建“平安衢州”,确保衢州经济社会发展平稳和谐发展。

(三)积极转变服务理念,将工作的重点从重城市弱农村转向农村城市并重。

我们提科学发展观,提依法管理,不是不要发展,也不是要放慢发展速度,而是要提高发展的质量,扩展发展的内涵,促进经济社会和人的全面发展。反思我们的工作,由于我国处在城市化、工业化发展的阶段,长期来在土地管理方面从上到下都存在重城市弱农村的情况。党的十七届三中全会指出,我国总体布局上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入破除二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们要牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征,适应农村改革发展新形势,着力做好农村“三块地”的文章,为社会主义新农村建设提供良好的服务,为农民增收提供优质服务。

一要在坚持“三个不得改变”的前提下,配合相关部门放开搞活农村集体土地(农用地)的流转。在农用地流转方面,党的十七届三中全会给了农民两把“尚方宝剑”,一是稳定和完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是指出家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。这是让农民奔小康的举措,也是浙江省的经验。农用地流转,衢州要着重解决户户耕种亩把田的问题,国土部门要管“三个不得改变”党的十七届三中全会决定在明确现有土地承包经营权要保持稳定并长久不变的同时,提出了“三个不得改变”,就是不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。在这个前提下,可以放开流转。对需要流转的农用地,国土部门要尽快完成集体土地所有权确权发证工作,并与土地承包经营流转做好登记发证衔接。

要研究适合本行政区域农业产业的设施农用地办法。畜禽养殖用地农业部、国土资源部 [2007]220号文件《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》已经有明确规定,关键是如何实施好。龙游县的做法是:政府牵头,规划、农业、环保、国土部门共同参加,避开耕地选址,做好区域畜禽养殖用地规划,并公示;对畜禽养殖项目实行政府牵头的农业项目决策咨询制度,把好准入关;乡镇、村按规划准入;投资人按规定办相关手续。对其他农业生产用地,要按照省委、省政府关于不得破坏耕作层的要求,充分发挥农民的创造性,按各地不同的农业产业制定管理办法。根据刚下发的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》,对已经形成的未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地,以及农村道路、农田水利用地,均可作为设施农用地办理用地手续,由市、县政府审批,报省国土资源部门备案,不纳入农用地转用范围,不占建设用地指标。

二是积极协助地方政府探索农村宅基地管理的有效模式。首先要做好现有农村宅基地使用管理情况的调查研究,提出改革方案和长效管理的机制,确保村民公平享受“一户一宅”、“面积限额”政策;为保障农村农民建房的合理需求。二是通过规划修编保障农民建设用地的需求。正在进行的县市域规划制定和土地利用总体规划修编中,根据新农村建设的要求,切实做到村村有规划、村镇规划与土地利用总体规划“两规合一”,使之既指导村庄建设,又指导农村建设用地整理;三是乡镇、村要切实解决好村庄规划区内土地承包经营权的调整问题,使村庄规划能够落地;四是年度农用地转用指标要优先满足农户建房,保证农户合法建房的合理需求;五是对违法占地建房的清理,要先从党员和领导干部查起,做到先党员干部后群众;对违法用地突出的村、镇,要采取指派工作小组蹲点解决。今年,我们已经在全市部署,先查清农村急需建房户的情况,提出解决方案,进行公示,分步解决。五是对农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。

三要做好集体建设用地改革的准备工作。城乡统筹发展也是十七大提出的科学发展的重要标志。城乡土地不能统筹,是许多麻烦问题的重要根源。因此,土地不分工农,统一规划,区别政策,统筹管理,平等入市,合理流转,将会是今后我国国土资源管理情势变化的方向。党的十七届三中全会明确:在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。为迎接新政策的实施,当前要查清集体建设用地情况,建立台帐,对需要流转的集体建设用地,要重点开展集体所有权和使用权确权登记,特别要开展集体经营性用地认定和确权,为集体建设用地流转提供条件。

四是确实维护农民利益。要根据国家、省政府要求,有序推进征地制度改革,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。当前要认真抓好市区、县征地区片综价政策的制定与实施,同时认真落实好失地农民保障,真正做到即征即保。要高度重视,妥善解决历史形成的城郊村征地发展空间政策兑现。

(四)继续依法公开行政,完善土地资源市场化配置新机制

科学发展还包括如何科学地以土地为手段进行宏观调控。目前土地“闸门”在经济发展中的作用愈益重要,该走市场路的,就按市场规律办事。近几年国务院及国土资源等部门已经出台了一些相关政策,如从经营性用地招拍挂到工业用地招拍挂,从用地计划指标调控到“有保有压”的供地政策,都已经为科学地宏观调控打下了基础。改革开放30年,我们在土地资源市场化配置方面建立了一系列制度,近年来,在国家、省的统一部署下,连续三年开展土地出让工作清理,取得一些成绩。但是,市场化运作的机制还有待完善,监督需更加强化。

一是强化宗地供应前的规划工作。为了做好土地供应与规划的协调与衔接,在土地供应实践中,我市各地积极探索,形成了相互协作、密切配合的工作机制。如市本级,成立了由市政府牵头,国土、规划等部门参加的市区国有土地出让协调小组,所辖各县(市、区)也有相应的协调机构,负责土地出让中有关规划、土地出让计划等重大土地出让问题的协调;在制定年度土地出让计划时,国土部门都事先征求规划、计划等相关部门的意见,然后报政府批准下达;对每宗建设用地供应,无论是划拨,还是协议出让或招拍挂出让,都将规划意见作为前置条件;规划行政主管部门在出具规划设计条件和相关红线图时,都严格按照《城市规划法》要求,将控制性详细规划作为依据,在规划内容上,对每宗地明确宗地的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求;规划附图都标明宗地区位与现状、地块坐标及标高、道路红线及标高、出入口位置、建筑界线以及周围地区的环境与基础设施条件等,对商品住宅用地还按规定落实“两个70%”的比例,从而确保每宗建设用地供应都有明确界定的规划设计条件,保证用地供应依照规划、土地利用符合规划、城市建设执行规划。2008年开始,地块的出让规划向社会公示一个月,规划要求与社会需求直接对接,使规划实施的矛盾提前暴露解决,创造了良好的投资环境。

二是强化供地方式合法性集体把关。土地出让方案必须经集体会审才能报批。土地供应方式应该严格按照国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《国有土地使用权出让规范》实施。协议出让土地严格按照《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部第21号令)、《协议出让国有土地使用权规范》(试行),以及国土资源厅《关于建立和健全土地供应公示制度的通知》(浙土资发〔2002〕27号)等有关规定,经事前在土地有形市场、土地市场网、省国土资源厅网站及当地政府网站及指定公告栏等场所或媒体向社会公布,接受社会监督,公示无异议的,再签订国有土地使用权出让合同。对于符合《划拨供地目录》规定,以划拨方式供应的土地,也按照公示无异议的程序办理。协议出让和划拨供应的办理结果都在指定地点进行公布。招拍挂出让的项目,出让前在公开媒体发布出让公告,出让成交后公布成交结果,保证土地出让公开透明。

三是强化供地过程的规范。首先,实行土地供应年度计划管理。我市从2003年开始,实行房地产用地年度计划管理制度,2007年首次试行工业用地年度计划管理制度,保证了土地出让有计划进行,也保证了全市房地产市场的稳定。年初,由国土会同发改委、规划建设、经委等部门拟定,由政府下发房地产用地和工业区用地出让计划,并公开在媒体上公布,审批过程中,先核定计划指标,再供地。

四是强化对土地出让全过程监督机制。近年来,我们在土地出让的运作中,坚持纪检监察全程过程监督制度。建立了地价评估审查、土地出让起始价集体决策和底价专家确定制度。土地出让价格确定首先委托土地评估中介机构进行评估,在此基础上局成立若干名有土地估价资格和从事地价管理人员组成的地价审查小组,在纪检监察人员的监督下对土地评估价进行审查,然后报局集体会审确定土地出让起始价、起叫价及相关土地出让有关事项。对底价确定市监察局、市招管办、市国土局联合制定出台了《关于完善市区房地产用地出让底价审查办法的通知》,对招拍挂出让的项目用地实行统一进招投标中心公开交易接受招投标中心监管、从专家库随机抽取专家评定底价、公证处现场公证以及对底价的确定、送达等环节严格保密等制度设计。土地出让时公告中都明确规定是否设有底价,低于底价的项目不予成交。

五是强化土地出让金征收。在土地出让工作中,一方面积极做好净地出让,为投资者提供良好的服务。一方面加强土地出让金的征收。市财政、国土局在2006年共同协商规定,土地出让金不交清不得交付土地,不得发给用地批文,不得办理土地登记,延期缴纳的按每天千分之一点五交滞纳金。《财政部国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》(财综[2006]68号)下发后,2007年开始按每天千分之一缴纳滞纳金。对于长期拖欠出让金的,采取与检察院联合追缴、司法追缴,并限制上述单位参与本市范围房地产开发。通过上述措施,2006年以来,市本级无拖欠土地出让金情况。

五是强化供地后宗地使用情况的监管。为了加强建设用地供应的批后监管,由市经委牵头,初步建立了工业用地复核验收制度;对房地产等经营性用地项目,则由发改或规划部门牵头实行综合验收制度,对超容积率的补交出让金,过去是按市国土、财政、规划等部门形成的会议纪要补交出让金。2007年起按省建设厅浙建法[2007]4号文件执行,即对合理误差范围内的超出建筑面积按照原出让时成交楼面地价补交出让金,超出合理误差范围的建筑面积按照竣工时的楼面市场评估地价(近期出让的按出让时成交楼面地价)加倍补交出让金。对供地后改变出让合同或拍卖文件规定要求的,按改变后的土地使用性质办理批准手续,如原行政划拨用地,改变为经营性用地的,在符合规划条件的前提下,原出让合同有约定的按约定办,没有约定的必须经集体讨论公示后上报审批,再补交出让金。

六是探索基础设施建设用地有偿使用制度。省政府3号文件要求严格控制重点基础设施项目用地规模,从2008年7月1日起对交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地实行有偿使用。这是继经营性建设用地、工业用地有偿使用后又一项新的措施。在经济形势发生重大变化的情况下,在省有关规定下发前,我们采取试行,对于基础设施有偿使用地价水平按土地取得成本核定,做到低起点起步。

七是探索建设用地批后监管理体系。一是实行建设项目巡查制度。结合土地执法动态巡查,落实新建项目用地开发利用情况的定期巡查工作及“挂牌施工”情况。二是完善土地利用动态监管数据建库工作。在完成1999年以来所有供地项目清理录入、基础数据库建设的基础上,切实加强建设用地供应备案和监管基础数据建库工作。及时将建设项目投资强度、利用强度、开竣工期限、出让金支付以及巡查情况等用地信息完整准确地录入“浙江省建设用地供应动态监测系统”,建立供地项目信息及时录入、定期检查制度,做到实时反映供地及项目开发利用状况,为土地利用监测分析决策、批后用地监管、提升土地利用管理水平提供基础平台。三是健全建设项目竣工用地复核验收工作机制。主要开展以土地出让合同履行和划拨决定书执行情况为主要内容的项目竣工用地复核验收工作。明确相关部门职责,国土资源部门负责对项目用地面积、用途以及出让金收缴等履约情况;发改、经贸部门负责对项目性质、主业产业政策执行情况、投资额、单位土地面积投资强度等指标;规划建设部门负责对项目规划控制指标(包括用地性质、总建筑面积、建筑占地面积、容积率、建筑密度、绿地率等以及涉及保障性住房户型面积、套数及比例等指标)进行复核。四是探索建立违规违约用地责任追究机制。

(以上是个人在学习实践科学发展观活动中,针对自己目前分管的工作,进行总结反思,提出在当前经济形势下的应对意见,有的措施实施应根据经济形势变化适时适度推进)

二○○九年四月

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