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论排污收费制度
www.cslawyer.com.cn 08-10-11 23:51:28 肖扬 【关闭

摘 要:本文论述了排污收费制度中排污费的使用问题;排污费的性质及"费改税"问题;以及排污收费制度与排污许可证制度、排污权交易制度等制度的联系。
关键词:排污 收费 制度

  对于防治污染的措施,不少人呼吁采用经济手段和市场机制。但是,由于现实存在的严重的污染问题,当务之急是治理业已形成的污染,命令控制手段自然成了保护环境和资源的主要措施。排污收费制度就属于这种命令控制手段之一而被广泛采纳。2003年1月,国务院新颁布的《排污费征收使用管理条例》(2003年7月1日起施行),以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度。《排污费征收使用管理条例》在原《征收排污费管理办法》及相关法规的基础上对排污费的征收、使用、管理进行了完善。

  一、排污收费制度的定义
  排污收费制度是指国家以筹集治理污染资金为目的,按照污染物的种类、数量和浓度,依据法定的征收标准,对向环境排放污染物或者超过法定排放标准排放污染物的排污者征收费用的制度。
  排污费征收使用管理制度,是为了实现国家环境保护目标而制定的行政法律制度之一。目前我国现行的五部有关环境污染防治的专门法律,即《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》对排放废气、废水、废渣制定了相应的排污收费规定。《排污费征收使用管理条例》对排污费的征收、使用程序作了规定。
  二、我国排污收费制度的立法实践
  1978年12月,原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次提出了在我国实行"排放污染物收费制度"。1979年的《环境保护法(试行) 》作了如下规定:"超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费。"1982年12月,国务院颁布了《征收排污费暂行办法》,对征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收的条件、费用的管理与使用等作了具体规定。
  (一)《征收排污费暂行办法》实施以来,我国排污收费制度的实践。
1982年《征收排污费暂行办法》颁布后,主要针对企事业单位超标排污征收排污费。1984年《水污染防治法》第15条作出了"向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费,超过国家规定缴纳超标准排污费"的规定,就是说,凡向水体排放污染物,超标或不超标都要收费。
  此后,在国务院颁布的《国营企业成本管理条例》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》和财政部《征收超标排污费财务管理和会计核算办法》等法规和规章中,又对排污费摊入成本问题、排污费的有偿使用和管理问题作了补充规定,使征收排污费制度不断充实和完善。
  在地方,除西藏和台湾省外,各省、自治区、直辖市也根据国家法规结合本地情况制定了征收排污费实施办法或实施细则,在全国形成了一套完整的排污收费制度法律体系。
  近年来,国务院陆续颁布了一系列法律法规,在排污费的使用、管理、会计核算中,逐渐地丰富了排污收费制度。尤其是国务院2003年1月颁布的《排污费征收使用管理条例》,对原排污收费制度进行了系统的总结和完善。
  (二)《排污费征收使用管理条例》对原《征收排污费暂行办法》及《污染源治理专项资金有偿使用暂行办法》的发展。
  1、扩大了征收排污费的对象和范围。
  在征收的对象上,原《征收排污费暂行办法》中的征收对象是单位排污者,对个体排污者不收费,而《排污费征收使用管理条例》中将单位和个体排污者,统称为排污者,即只要向环境排污无论是单位还是个人都要收费。随着城市的发展,生活垃圾、生活废水成几何积数增长,为了减轻排污压力,调动治污积极性,推动污水、垃圾处理产业化发展,《排污费征收使用管理条例》规定向城市污水集中处理设施排放污水,缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的,自建成或者改造完成之日起,不再缴纳排污费。
  在收费的范围上,原《征收排污费暂行办法》主要针对超标排放收费,未超标排放不收费,而鉴于《水污染防治法》的规定,新制度中对向水体排放污染物的,规定了超标加倍收费。排污费已由单一的超标收费改为排污收费与超标收费并存。
  2、确立了排污费的"收支两条线"的原则。排污者向指定的商业银行缴纳排污费,再由商业银行按规定的比例将收到的排污费分别解缴到中央国库和地方国库。排污费不再用于补助环境保护执法部门所需的行政经费,该项经费列入本部门预算,由本级财政予以保障。
  3、《排污费征收使用管理条例》规定了罚则,对排污者未按规定缴纳排污费、以欺骗手段骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费以及环境保护专项资金使用者不按照批准的用途使用环境保护专项资金等等违法行为规定了处罚依据,收取排污费以及排污费的专款专用有了保障。
  三、我国现行排污收费的具体规定
  《可持续发展论》认为:"经济手段从影响成本和效益入手(使得价格反映全部社会成本),引导经济当事人进行行为选择,以便实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标。"排污收费作为国家对环境进行行政管理的经济手段之一,应该充分发挥其经济杠杆的作用,突出排污收费的诱导机制,使排污者意识到缴纳排污费不符合"利益最大化"原则,从而积极推行清洁生产,加强经营管理,减少排放甚至零排放污染物,这才是与市场经济体制相适应的排污收费制度。
  (一)收费范围和标准的确定
  《排污费征收使用管理条例》第十二条原则性地规定了废气、废水、固体废物以及噪声污染四个方面的排污费收取办法。
  2003年2月28日国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委令第31号《排污费征收标准管理办法》对排污费的收费标准作了如下具体规定:
  1. 污水排污费。对向水体排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费;超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的,按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。
  对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的,不再征收污水排污费。
  对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水,其处理后排放污水的有机污染物(化学需氧量、生化需氧量、总有机碳)、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的,按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费,对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水,不征收污水排污费。
  2.废气排污费。对向大气排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量计征废气排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费。
  3.固体废物及危险废物排污费。对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所,或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的,按照排放污染物的种类、数量计征固体废物排污费。对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的,按照危险废物的种类、数量计征危险废物排污费。
  4.噪声超标排污费。对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准,且干扰他人正常生活、工作和学习的,按照噪声的超标分贝数计征噪声超标排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收噪声超标排污费。
  收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准,已经颁布了地方标准的地方,执行地方标准。在污染严重的地区,可以把收费标准适当提高。
  排污单位所排污染物的数量和浓度的确定要根据监测所得的数据。在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时,应以环保部门监测的数据或其指定单位(如监测站)的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。
  (二)加收或减收、免收的条件
  1、加收条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了向水体排污超过国家或者地方排放标准的,加倍征收排污费。
  2、减收、免收的条件。《排污费征收使用管理条例》只规定了排污者因不可抗力遭受重大经济损失、且及时采取了防止造成污染的有效措施才能申请减收或者免收排污费。
  (三)排污费用收缴
  《排污费征收使用管理条例》规范了收费的程序。
  1、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门,根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量,确定排污者应当缴纳的排污费数额,并予以公告。
  2、负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者自接到通知单之日起7日内,到指定的商业银行缴纳排污费。
  3、排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的,自接到排污费缴纳通知单之日起7日内,可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费;环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内,作出书面决定;期满未作出决定的,视为同意。
  4、批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告。
  (四)排污费的使用
排污费必须纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息:
  1、重点污染源防治;
  2、区域性污染防治;
  3、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用;
  4、国务院规定的其他污染防治项目。
  《排污费征收使用管理条例》第十八条规定环保资金的使用主要是拨款补助或者贷款贴息形式,同时《排污费征收使用管理条例》废止了《污染源治理专项资金有偿使用办法》,这就意味着该《排污费征收使用管理条例》取消了对环保补助资金实行部分有偿使用形式。《排污费征收使用管理条例》对环保资金使用方式的重大改变说明该条例更注重收费和治理污染的约束机制,忽视了诱导机制的建立。

  笔者认为,这是一种立法上的倒退。无偿拨款或贷款贴息容易导致排污者形成"资金返还"的错误观念,"等、靠、要"环保资金,而不是积极治污。政府完全可以在有偿使用环保资金这种形式下,制定一些优惠政策诱导排污者进行污染治理,如可以规定对在一定期限内,治理污染成效显著者,在贷款率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策;还可以规定有关主管机关应优先向实行清洁生产者提供贷款资金等机制。这样,既保证环保补助资金的合理支配,又提高了企业治污的积极性。另外,无偿拨款,容易导致资金截流,不合理支配,甚至挤占、挪用,以致发生贪污等现象,不利于环保补助资金使用效益的提高以及对使用的有力管理。
  四、我国排污收费的性质
  对于排污费的性质,有多种不同的观点和解释。有的认为,是排污者对污染损失的一种补偿,有的认为是税收的一种,有的认为是企业的环境互助金,并具有"吃大户"的特点,还有的认为是为环境保护筹集资金的一种形式。这此说法都难以概括我国排污费的性质。结合立法精神来看,是运用法律手段,使污染者承担一定经济责任,目的在于促进污染的治理。这种意见似乎较为妥当。
  (一)如果说排污费是一种对污染损失的补偿,那么按目前排污费收取的水平看,我国排污者实际缴纳的排污费同治理费和污染损失费相比,两者相差甚远。且根据《排污费征收使用管理条例》第十二条第二款排污者缴纳排污费后并不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。排污费作为环境保护专项资金,是环保资金的来源之一,但是,排污费并不是也不应该是环保资金来源的主要渠道。
  (二)从排污费的特征来看,排污费与税收的特征较为相似。
  1、排污费的强制性
  根据《排污费征收使用管理条例》第二十一条的规定,排污者未按照规定缴纳排污费的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳;逾期拒不缴纳的,处以缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令停产停业整顿。从形式上看,排污费与税收一样也是以国家政治权力为依托具有强制性。
  2、排污费的无偿性
  征收的排污费由国家无偿取得,国家不需向排污者支付相应的对价。征收排污费获得的收入在国家的宏观调控下,可以作为专款专用,而投入到污染治理中去。这里的"排污费"不同于"城市污水处理费"等服务性收费,前者具有无偿性。排污费是国家为环境保护事业筹集的专项资金,该项资金的使用受益人是不特定的多数人。而后者是属于有偿服务。
  3、排污费的固定性
  根据《排污费征收使用管理条例》第十一条规定国务院价格、财政、环保和经贸主管部门或省级政府根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及排污者的承受能力,制定相应的国家和地方排污费征收标准。该标准的修订,实行预告制。排污费也是具有固定的费率。
  税收的强制性、无偿性、固定性是原始社会以后的任何社会形态的共性,税收的"三性"一般又是区别税与非税的基本标志,是税收本质的体现。由此可见,排污收费制度与税收制度存在很多相同的性质。有些国家为此制定了污染税法,如德国的《废水纳税法》。但收费毕竟不同于收税,收取排污费涉及到污染排放的申报、许可等诸多的问题。长期以来,由于我国的条块化的管理体制,各部门各司其职,各收其费。对排污费进行"费改税"很不现实。目前对于保留排污费或者改费为税,仍然存在着争议。笔者认为,排污收费在我国的发展已经比较成熟,但这种主要由环保部门征收排污费的方式,要对某些排污行为征收排污费成本会很高。如对车辆排放废气征收排污费(按《排污费征收标准管理办法》暂不征收该项费用),若由环保部门征收,则要由环保部门派出执法人员上路巡查或设置检查站对车辆排污费的征收情况进行检查,查处未缴排污费的车辆,假如将该项排污费改成排污税即直接从成品汽油中收取排污税则可以大大降低"收费"的成本,使更多的资金能用于污染的治理。排污费或是排污税的性质如前所分析的,具有相同或相似的特征。如果我们将缴纳排污费看作是排污者承担的环境经济责任的形式,若将"部分排污费"通过交纳排污税的形式来收取,不失为一种可行的解决办法。
  五、我国排污收费制度的不足及完善
  我国排污收费制度还不完善,全国各省、直辖市、自治区都根据本地区的特点,积极尝试引进各类新的制度加强地方环境立法。实践上处理好排污收费与排污许可、排污权交易与排污行政处罚还有排污申报登记制度的关系,恰恰是我国完善排污收费制度的关键。
  (一)排污申报制度
我国目前是大部分地区都实行排污申报登记制度。事实上今天我们的排污收费恰恰是建立在排污申报登记制度之上的。排污费按申报登记的数量缴纳。笔者认为这种做法仅仅适合于污染控制初期对排污总量的大小进行调查摸底,在实践中容易形成为收费而收费,而无法对污染排放总量起到控制的作用。
  (二)排污许可制度
我国目前实际上排污许可制度并未完全推行,排污许可制度是正在尝试建立和发展的制度。目前水污染排放许可证至今仍在试行阶段,噪声污染至今未形成许可制度,与此同时我国实行的是排污申报登记制度,按申报登记缴纳排污费。所以有人说我国的排污收费是"为收费而收费"。
凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动,其建设者或经营者,需要事先提出申请,经主管部门审查批准,颁发许可证后才能从事该项活动,这就是许可证制度。排污许可制度是一种比申报登记制度更严格的对环境污染进行科学化、目标化和定量化管理的一种制度。同时该制度也是国家为加强环境与资源管理而采用的一种卓有成效的行政管理制度。它被称为行政法的"支柱"。
许可证制度具有以下优点:
  1.便于把影响环境的各种排污活动,纳入国家统一管理的轨道,把各种排污活动严格限制在国家规定的范围内使国家能够有效地进行环境与资源管理。
  2.便于主管机关针对不同情况,采取灵活的管理办法。
  3.便于主管机关及时掌握各方面的情况,及时制止有损环境的活动。
  在向水体排放方面,80年代末,我国曾在全国50个城市开展试点工作。原国家环保局在总结各地试点经验的基础上,制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(1988年),供试点地区参照执行。在向大气排污方面,《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条第二款规定,大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,按照公开、公平、公正的原则,核发主要大气污染物排放许可证。在噪音污染方面,深圳市制定了《深圳市建筑施工噪声管理规定》。目前我国只有少数试点地区实行排污许可制度。今年8月27日,第十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》(2004年7月1日施行)第十二条第(一)项规定了生态环境保护可以设定行政许可;同时第九条规定,可以对符合条件的许可证可以进行转让,给排污权交易奠定基础。由于排污许可证也属于公共资源配置,《行政许可法》第五十三条规定,行政应当通过招标、拍卖等方式颁发行政许可证。
  (三)排污权交易制度
  在总量控制的前提下,污染物排放总量不变、甚至逐年递减。一段时间后,排污许可用完,新增污染排放者无法得到新的排污许可,而已得到许可的排污者由于采取治理措施减少了排污量,在许可排放量和实际排放量产生了差额,此时排污者有两种选择,一是变更许可证;二是通过出卖排污减少的差额利益,即"排放减少信用"(emissions reduction credits)。在第一种情况下,排污者因治理污染减少了排污量,让出了排污许可,不再缴纳多余的排污费。而在第二种情况下,排污者治理了污染,但没有让出排污许可,使得排污许可成为了稀缺资源,因为稀缺资源具有交换价值,能成为商品,所以理性的排污者卖出排污许可后,不但可以不再缴纳排污费,而且可以赚得一笔排污许可转让费。根据"利益最大化"原则,排污者选择的第二种方案。这就形成了排污权交易制度。国外治理空气污染物的经验证明,实施排污权交易是削减二氧化硫排放的有效手段。我国政府对排污权交易十分重视。国家环境保护局于1991年选择在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市进行大气排污交易政策实施的试点。2001年11月,南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式在江苏省南通市举行。《中国环境报》认为这是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。这次交易的卖方南通天生港发电有限公司是一家有着70年左右历史的老国有企业,多年来一直是电力系统的"一流火电发电厂"。近年来随着工厂技术改造和环境保护工作的加强,排污总量不断下降,每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比,尚有数百吨的"富余"。这次交易的买方是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业,已经通过ISO14001认证。随着市场占有率的不断提高,急需获得二氧化硫排放权,以实现生产规模的扩大。由于南通市目前的二氧化硫排污指标十分紧张,利用市场机制解决所面临的这一难题成为企业的自然选择,"开创了以''排污权''形式交易的先河"。 根据协议,卖方将有偿转让1800吨二氧化硫的排污权,供买方在今后6年内使用。二氧化硫排污权以年度为单位进行转让(每年300吨),交易费用按年度进行结算。合同期满,排污权仍归卖方所有,买方得到的是排污权的年度使用权。《合同》还规定,合同期内买方未使用完的排污权可以结转下一年度使用,甚至可能有条件出让给第三方使用。
  (四)排污行政处罚制度
  《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》中对未经许可的违规排污行为(含超标排污)规定了行政处罚制度。同时我国排污收费制度中对超标排污还要进行"惩罚性收费"。未经许可排放污染物,不但要承担缴纳排污费的义务,还要对其进行行政处罚。从形式上看,排污者因同一事件(违法排污)受到了双重惩罚。但事实上并非如此,依照污染防治法排污者受到的行政处罚是因其排污行为违法所致,而征收的"惩罚性收费"是由于其违规排污加重了污染,治理成本成积数增加,所以其经济责任远远大于正常排污。
(五)环境押金制度
押金是一个重要的环境保护经济手段,主要用于促进废物回收利用。目前,瑞典已经形成一个可回收容器方面的高度发达的押金体系,每年回收的铝制容器已占全部铝制容器的85%。所谓押金制度是指通过强制性的措施,使消费者在玻璃或塑料等容器(包装物)上存款或押金,以促进消费者退回或循环使用这些容器或包装物。一般作法是:在消费者购买饮料等商品的同时,为包装或装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的费用,如果消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者,则销售者根据其退回的容器或包装物的数量,退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费者不退回其已经付过押金的容器或包装物,则其所支付的押金将不能退还。这是一种强制性的市场机制。
  环境法上的押金制度以环境保护为目标,其作用在于防止固体废弃物污染。一方面,它以国家环境管理权、公民的环境保护义务以及行政委托理论为基础,可以纳入环境法律制度的运作框架;另一方面,其灵活性和经济刺激性促进了个人行为的合理性,并能以较小的成本达到防止污染的目的,具有经济上的可行性。在我国没有形成强制性押金制度对固体废物进行回收,但日常生活中有这种自发的押金制度。如买啤酒时,商店会要求消费者交纳一定的押金,在消费者退回酒瓶时返还押金,在我国固体废弃物污染日益严重的情况下,应尽快建立带有强制性押金制度、作为排污收费制度的一种补充。
  笔者认为,排污申报制度、排污许可制度、排污权交易制度、排污收费制度、以及排污行政处罚是互为补充的几个制度。排污申报制度、排污收费制度以及行政处罚是污染防治法规定的治理环境的行政控制手段之一,解决现实存在的严重的污染问题是必不可少的,但在环境管理中过多依赖行政手段,最终会因政府寻租而导致政府失灵、政府效率低下。引入作为经济手段和市场机制的排污许可买卖、押金制度和排污权交易制度通过市场的自发调整,能减少政府的行政管理成本,提高效率。

  排污收费制度是污染防治法基本法的一部分。《排污费征收标准管理办法》对排污收费制度作出了较为详尽的规定。但是排污收费制度还需在实践中进一步完善。特别是在国务院行政法规的框架下,应加强地方立法,积极探索治理各类污染排放的新路径,提高排污费的使用效率。
参考文献:
[1]金瑞林主编:《环境与资源保护法学》,北京大学出版社,1999年版。
[2]严振生主编:《税法》,北京大学出版社,1999年版。
[3]郭利华、贾利军编译:《诺贝尔经济学奖经典理论》,内蒙古人民出版社,2003年版。
[4] 2003年9月下载《深圳市建筑施工噪声管理规定

[5] 蔡守秋:《当代环境资源法中的经济手段》,载于《法学评论》2001年第6期。
[6] 王彬辉:《〈排污费征收使用管理条例〉若干问题探析》。

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