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论律师参与环境公益诉讼
www.cslawyer.com.cn 08-10-11 23:48:55 谢贤林 【关闭

  摘要:界定某个环境诉讼是否为环境公益诉讼,关键看原告的诉讼目的或诉讼成效有无公益性。目前我国环境诉讼案件较少,环境保护律师数量有限,环境公益诉讼艰难。为促使律师更好地参与环境公益诉讼,有必要构建一个由环境权益损害方、律师、社会团体和国家机关等多元主体参与的环境公益诉讼保障机制。

  关键词:律师环境公益诉讼公益性

  工业化过程必然引发诸多环境问题。近年来全国各地大小不一的环境污染事件频发[1],其中绝大多数的污染事件都通过行政程序解决,该现象彰显了环境纠纷处理中行政权与司法权力量对比之悬殊。在缺失环境公益诉讼制度的情况下,污染受害者通过环境民事和行政诉讼来救济自身环境权益的道路显得异常艰难。律师作为策动诉讼的主要角色,在环境诉讼薄弱而艰难的背景下,其参与环境公益诉讼是未来律师行业发展的需要,是构建法治社会、实现人与自然和谐的要求。

  一、环境公益诉讼的界定——诉讼目的或成效是否具有公益性

  公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期,其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说,前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法,如对公益的界定和诉讼的类型都有不同的观点。其中主流观点认为公益诉讼是指“直接法律利害关系人以外的私人就某个具有一定公益性的事件提起的诉讼”,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

  笔者认为,“公益”应当指“直接法律利害关系人及其以外的单位和个人所享有的利益”,“环境公益诉讼”指“单位和个人就某个事实争议,期望或者实际上通过诉讼达到一定公益性效果的诉讼形式”。判定一个诉讼是否为环境公益诉讼的依据不在于诉讼主体和诉讼对象,而在于诉讼目的和成效。当某个诉讼兼具私益性和公益性时,我们宜将其定性为公益诉讼。

  举例说,A是上海市某小区的业主,两个月前物业公司在小区公共绿地上搭建了两幢塔楼,占用了大量的绿地面积。于是,A将物业公司告上法庭,要求撤除塔楼,返还依法享有的公共绿地。

  如果依参与主体为判定依据,A是本案环境侵权的受害者,由其提起的诉讼自然不属于公益诉讼。对此笔者持不同观点。

  从诉讼目的来看,如果诉前A就觉察到绿地被占是上海市乃至国内一个普遍存在的现象,想通过维护自身环境权益的诉讼这一动机和行动,引起相关部门对侵占绿地问题的重视,那么,其诉讼目的具有公益性,该诉讼宜被定为环境公益诉讼,而不能因其是环境侵权受害者而将此诉讼界定为私益诉讼。

  从诉讼成效来看,A的诉讼使案外人也受益,那么该诉讼宜定为环境公益诉讼。A很可能只是为了维护他自身以及其他数量有限、确定的业主的环境权益,而不曾想过通过本诉讼使众多案外人也受益,因此,传统观点似乎确定本案属于私益诉讼。但从实际成效来看,该案在诉前、诉中以及判决生效后在社会上引起了强大而持续的凡响,甚至由此引发了上海市几百个小区绿地抽样实测活动,切实地保障了数以万计的业主享有法定或者约定绿地面积的权利,可见此时诉讼同时具有私益性和公益性,而毫无疑问的是公益性能形成更多社会正面效应,能促使社变通某些制度措施,引导社会更为有效地调配资源,因此,从A的诉讼成效来看,该案先是私益诉讼,后来转化为公益诉讼,应最终界定为环境民事公益诉讼[2]。

  同理,在上述案件中如果A同时起诉区规划局,要求撤消规划局对物业公司作出的行政许可决定,那么,该行政诉讼宜定性为环境行政公益诉讼。

  从狭义上说,律师参与环境公益诉讼的方式有两种:一是作为环境公益诉讼原告的委托代理人;二是作为环境公益诉讼的原告(如上述案件中A即为律师)。从广义上说,律师参与环境公益诉讼的方式还包括作为被告的委托代理人,由于其参与目的在于保护污染方的权益,不能代表污染受害者以及案外公众的环境权益,故一般不认为其在参与一件公益诉讼。

  本问探讨的律师参与方式仅限于狭义,即律师作为诉讼原告或者原告的委托代理人。律师不论以那种方式参与环境公益诉讼,都应依法力争法定环境权益并使该诉讼的公益性最大化。

  二、环境公益诉讼的现状

  通过上文的分析,环境诉讼在很大程度上有可能属于环境公益诉讼或者容易转化为环境公益诉讼,因此环境公益诉讼的特征往往成为环境诉讼领域的共同特征。司法实践中律师参与环境公益诉讼的现状可以概括为:

  (一)环境诉讼案件数量少

  尽管环境污染事件频发,但受害者真正和污染者对簿公堂的案例却不多,要么不了了之,要么协商解决,要么行政调解。如此,律师参与环境诉讼的机会相应的锐减。

  (二)专业环保律师数量少

  因为环境案件具有较强的科技性,因此鲜有律师能从环境科学或者环境工程的角度对某个案件提出专业而全面的法律意见。因此,过去许多环境官司往往被粗浅地作为经济纠纷或者一般的行政争议来处理,未能反映环境诉讼独有的特征,也未能合理体现当事人的环境权益。久之,律师对环境诉讼产生敬畏感,另一方面,由于环境诉讼的收费额度不高,律师也不愿意花费大量时间投入该类案件。

  (三)环境公益诉讼艰难

  环境纠纷案件作为新型诉讼案件,得到了一定数量律师的关注和参与。但是,由于环境污染问题在我国产生的时间尚短,国内环境资源法律法规还不完善,律师对环境法的知识掌握有限,缺乏办理环境污染案件的经验,律师和污染受害人的维权之路显得异常困难;此外,在“民告官”的环境行政诉讼中,由于信息不对称等原因,律师和普通市民的诉讼更是艰难。

  1、立案难

  首先,诉讼资格狭窄。由于我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”故与事件无涉的普通公民尚不能对环境侵权者提起环境民事公益诉讼。此外,由于《行政诉讼法》第11条限定了行政诉讼的受案范围,即行政诉讼的原告只能是行政相对人,故与事件无涉的普通公民也不能对当地政府提起环境行政公益诉讼。因此,大多数情况下,律师只能以委托代理人的身份参与环境公益诉讼,相较于律师以原告的身份参与诉讼而言,前者的效果要打个折扣。

  其次,原告必须遭受实质性财产、人身损害。如果仅仅因为环境美感受到影响而起诉,法院不予立案[3]。该规定又进一步减少了律师接受委托或者直接参与环境诉讼的几率。

  2、取证难

  尽管现行环境侵权诉讼采用举证责任倒置原则,即由原告证明其受到损害及损害程度的事实,由被告证明其排污行为与损害事实间不存在因果关系,否则各自承担举证不能的法律责任。看上去该规定有力地保护了诉讼原告,但实际上原告要提出证明损害程度的证据,存在较大的困难,如海洋里面的养殖场遭受污染,靠公民个人的条件证明经济损失的额度实在不易。律师在这样的情况下往往爱莫能助,充其量协助原告联系相关的权威机构出具损害鉴定证明。

  3、执行难

  一是拒不执行生效判决。审判实践中原告一般都能得到赔偿,但被告拒不执行生效判决,污染受害者还得看败诉方的脸色过日子,于法、于情、于理都让原告难以接受。如果申请法院强制执行生效判决,原告还得垫付申请费用,自然又加重其经济负担。

  二是客观上根本无法执行生效判决。生态环境一旦遭到损害便很难恢复原貌。比如常州铁本案中,土地被水泥浇灌以后便不可能再回到之前的状态。因此,往往“排除妨害,恢复原状”的判决最终停留在纸面上;有的判决表面上似乎维护了原告的环境权益,但原告却无法该胜诉判决转化为实际环境权益,或者执行该判决意义不大。比如“张柏明阳光权案”中,法院判决原告张柏明可以将遮阳楼房拆除0.8米,难道他真的拿个铁锹去拆开发商的楼房?因此,从该案可以看出,环境侵权既成事实后,就注定损害方最终要承担一定的利益损失。

  三、构建环境公益诉讼机制的建议

  如前所述,环境公益诉讼在立案、取证和执行等环节都存在诸多困难与阻力,律师参与环境公益诉讼的压力和挑战也很大,为改变这种现状,势必要求司法实践中建立一套完善而长效的环境公益诉讼保障机制。该机制需由以下多元主体参与构建:

  (一)环境权益损害方

  1、加强预防环境纠纷和法律维权的意识

  环境权是指特定的主体对环境资源所享有的法定权利。对公民个人和单位来说,就是享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利,主要包括环境资源的利用权、环境状况的知情权和环境侵害的请求权。

  环境权益受损的个人或者单位应当加强预防环境纠纷的意识,将环境纠纷消灭在萌芽阶段是最为科学、最为经济的。比如开发商准备在一幢7层居住楼前20米处盖一幢40层的居住楼,那么该7层楼的住户就应当意识到这样一个情况:前面的40层居住楼建成后将可能严重影响7层楼中住户的通风、采光以及隐私保护等权益。那么他们就应当尽早和开发商或者规划局取得联系,确认开发商是否已经取得许可,规划局实施的行政许可是否合法有效。如果因开发商违法建设居住楼而影响其采光、通风,那么损害方应当积极主动地通过协商或者诉讼等途径权利维护其固有的环境权益。

  2、及时收集关于损害事实和损害程度的证据

  证据在环境诉讼中起着至关重要的作用。根据举证责任倒置原则,污染受害者必须证明存在环境损害的事实以及受害程度。这里需要特别注意的是,环境侵权中的过程和结果极具不稳定性。比如企业在某时段排放的废气、废水、噪声超过法定标准,在其他时段却又是正常排污;某月初造成的污染,因环境自然净化等缘故,污染在该月底就已不复存在或者程度有所减轻……为此,受害者应及时采取措施保全证据,为日后的权利救济提供支持。保全证据的形式通常包括摄影摄像、证人证言、鉴定结论、检测结果等。

  (二)律师

  1、正确理解律师参与环境公益诉讼

  现在律师行业普遍存在一个看法:律师代理环境公益诉讼是义务性的、吃力不讨好的活动,从成本收益的角度来看是不足取的。实际情况并非如此。如前所述,环境公益诉讼旨在突出该诉讼目的和成效的公益性,律师代理环境公益诉讼并不意味着“免费援助”,相反,律师可以按件收费、计时收费或者实行风险代理。比经济收益更为重要的是,律师通过参与环境公益诉讼不仅可以将法律维权的正面效益波及案外公众,而且能提升自己的执业品格,丰富律师行业服务内容。

  2、提高办理环境案件的业务能力

  律师应当熟悉我国环境保护法律法规以及政策性文件,掌握一定的环境科学、环境工程以及其他法律部门等领域的知识。作为原告起诉另一方当事人或者接受环境污染受害人的委托,代理环境污染民事索赔诉讼,包括起诉、申请诉讼保全和先予执行、出庭、和解谈判、上诉、申请执行等。

  律师应研究环境法律实务中独有的办案技巧。比如,在代理因家具质量问题导致室内空气甲醛超标案件中,律师宜以“环境污染”为诉讼理由,而不宜以“家具质量不合格”、“人身损害”为诉讼理由。因为以后者为诉讼理由,消费者要证明“家具质量不合格”或者“人身因此遭受损害”,这对客观条件有限的原告来说是不利的。而如果以“环境污染”为诉讼理由,消费者只要证明有家具和没家具时的存在较大的甲醛浓度差异即可,商家则需要证明其家具与室内空气污染不存在因果关系,相对而言,消费者能够更为轻松地提出证据。

  (三)社会团体和国家机关

  1、律师协会

  各地律师协会是管理本行政区域内律师事务所和律师的社会团体。建议律师协会内部设立和发展环境与资源保护法委员会。该委员会的机构职责主要为培养环境保护律师队伍,组织培训等活动提高律师办理环境公益诉讼的业务能力,宣传普及环境保护法律等。

  2、立法部门

  现在法学界普遍呼吁建立环境公益诉讼制度,比如拓宽原告资格范围,对代理律师给予精神和物质方面的奖励等。笔者认为律师不宜盲从学者声音,而应立足于实践,遵从现行民事和行政诉讼制度,理性地分析司法资源、操作难度等现实问题,比如拓宽原告诉讼资格范围会不会导致滥诉,现行司法机制能否承受等等,就目前司法资源和审判力量情况来看,拓宽原告诉讼资格为时尚早。

  建议条件适宜的地区将环境公益诉讼纳入法律援助范围。根据《法律援助条例》第十条第一款,环境污染求偿不包含在法律援助范围内,但同时第二款又规定:“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。”那么,部分条件适宜的省份就可以以地方政府规章的形式将环境公益诉讼纳入援助范围。即规定“依法要求环境损害赔偿的当事人,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助”,这样就能带动律师参与环境公益诉讼的积极性,并能确保一定数量的环境案件能通过诉讼途径得以解决。

  3、司法部门

  任何环境公益诉讼最终必须由法院法官来定夺。因此法官的个人素质在一定程度上影响着当事人的权益维护效果。同环境案件的代理律师一样,办案法官也应有意提高办理环境官司的业务能力,应不仅仅做到以事实为依据,以法律为准绳,还应当在裁判中体现环境诉讼的固有特征,避免再次出现类似“张柏明阳光权案”中“拆楼0.8米”的尴尬判决,用可执行的生效裁决切实保障当事人的环境权益。

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  [1]从1997年后,我国环境污染纠纷呈直线上升趋势,每年上升的比例为25%,2002年超过50万起。

  [2]再如发生在上海的“张柏明阳光权案”。张柏明起诉时肯定只想要求保障其一家人的阳光权,是一个不折不扣的私益诉讼。但是正是因为他的诉讼,导致后来政府规划部门和房产商对阳光权问题的高度重视,使阳关权正在遭受侵犯或者可能遭受侵犯的业主得到了司法支持。因此,从成效上看,张柏明案由私益转向公益,是一例成功的环境民事公益诉讼。

  [3]美国“西埃拉俱乐部诉莫顿”案则确立了起诉资格的三个原则之一,即原告证明他受到事实上的损害不必是物质损害或经济损失,仅仅是美学上的损害就足以构成事实上的损害,就可以对损害环境者提起诉讼。

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