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由《环境保护法》到《环境基本法》的初探
www.cslawyer.com.cn 08-10-11 23:54:10 谢贤林 【关闭

  摘要:随着我国经济、政治、文化的发展以及环境法律体系的充实与完善,《环境保护法》已经显露出严重的时代滞后性,既不能有效地服务于社会主义市场经济,又难以促进社会和人的可持续发展。在这种背景下笔者形成了一些关于修改《环境保护法》的思考。文章尝试从立法模式、法律位阶、法律名称、条文内容等方面提出若干修改建议,框架性地完成由《环境保护法》到《环境基本法》的转变。

  关键词:法律体系环境基本法法律位阶环境权

  一、《环境保护法》的时代滞后性

  我们知道,从九十年代初期以来,国际环境法经历了空前快速的发展,尤其是联合国环境与发展大会和约翰内斯堡会议的相继召开,将全球领域的环境保护运动和环境资源法制建设推向了更高、更新的台阶。就我们国内来说,除了国际大背景的影响,随着自身政治、经济和文化的迅速发展,我国的环境法律体系也经历了一场政治法律化过程,越来越走向成熟与完善。这样,89年的《环境保护法》也显露出严重的时代滞后性,主要表现为:

  首先,《环境保护法》以有计划的商品经济为立法背景,制约了该法有效地为社会主义市场经济服务。诸如指导思想、立法目的、基本原则、基本制度以及主要管理措施等方面,《环境保护法》都难以适应市场化的经济体制要求。

  其次,我国90年代中后期制定和修订了一些防治环境污染与资源保护法律法规,使得整个体系更加趋于细致而有针对性,然而,具有环境基本法特性的《环境保护法》却丝毫没有做出调整,导致单行环境法律法规的条文超出《环境保护法》的范围,甚至与其发生冲突。《大气污染防治法》《海洋环境保护法》的制定和修改就是很好的例证。这样,从统一环境法律体系角度出发,对《环境保护法》加以修改已经是刻不容缓的工作。

  最后,《环境保护法》的规定过于原则抽象,不适应当代日益加强环境权益保护的形势。相对与西方发达国家和日本等一些环保法律建设比较全面的国家,我们在八十年代末期的立法经验显然有所欠缺,再加上中国地域广阔,行政区划繁杂等原因,导致“宜粗不宜细”的立法原则左右了这部法律。如第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定,实际操作困难,不利于公民环境权利的实现;第十九条“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”的规定,也很空泛,既没有列举措施,又没有相应的罚则约束。

  二、修改《环境保护法》所涉及的若干问题

  (一)采用在目前基础上修改的方案

  对于如何形成环境与资源法律体系的基本法或统帅法的问题,目前学界普遍存在的三种看法是:第一,鉴于《环境保护法》偏重污染防治的立法倾向,就约定它为环境污染防治基本法(法律名称“环境”当然指狭义的环境概念),另行制订一部资源利用和保护的基本法,两者统合为环境与资源领域的基本法;第二,重新制定整部类似“环境与资源基本法”的法律,取代过去的《环境保护法》;第三,在现有《环境保护法》的基础上,进行修改,不论幅度多大,最终使之成为融合了环境、资源以及生态的所有法律关系的大基本法。

  笔者赞成第三种方案。第一种显然没有解决问题,让《环境保护法》继续存活下去,实践上是行不通的;第二种的立法成本很大,再说和旧《环境保护法》如何协调也成了问题;反观第三种方案,不仅没有前者的不足,还与国际通行做法接轨,有利于构建环境与资源法律体系。

  (二)提高位阶、修改名称

  1.提高《环境保护法》的法律位阶

  (1)提高位阶的必要性。基本法作为该领域内统领性的法律规范,作为下属法律法规的立法依据之一,《环境保护法》却与众多单行法律位于同一位阶,即都由全国人大常委会审议通过,这是不合适的,关于这一点学界基本达成了共识。

  (2)提高位阶的可能性。《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”。环境问题事关人类生存与发展,在国内和国际的社会地位日益提高,环境与资源法律体系也逐渐成熟起来,这些综合情况说明《环境保护法》已经具备纳入“其他基本法律”范围的时机和条件。

  (3)草案起草人。笔者认为由全国人大环境与资源保护委员会来起草《环境保护法》修订草案,具体起草工作可以委任其办事机构—全国人大常委会环境与资源保护委员会。理由:第一,避免国务院部门立法的利益冲突所造成的局限性,环资委可以高屋建瓴,对污染防治、资源生态保护等进行有效的、全局的统筹安排。第二,实践证明行得通。“八届全国人大、特别是九届全国人大以来,全国人大常委会加强立法的主导作用,加强了自身的起草工作。一些重要的、综合性的、涉及不同部门的法律,由有关专门委员会和法制工作委员会起草。根据立法规划,全国人大常委会工作机构和专门委员会起草的法律由七届时的25﹪,提高到八届时的33﹪,九届时达到42﹪。”[1][①]

  2、《环境保护法》更名为《环境基本法》

  有学者认为《环境保护法》修改后仍沿用原来的法律名称。我认为不妥。因为那样至少外观上体现不出基本法的修改,再者法律的内容发生变化,名称也应该随之调整。正如有的学者说的“当前在起草法案时,应该慎重决定法的名称。法的名称应能反映:1.适用范围。2.法的性质和内容。3.法的效力等级”[2][②],原来的《环境保护法》已经不能符合这个标准:除了“保护环境”,我们还有更多关于利用、开发、管理、改善的活动。对象也不仅仅是狭义上的环境。

  为此,笔者建议《环境保护法》更名为《环境基本法》。理由是:(1)“环境”指的是广义上的环境,即整体环境观,包含污染防治、资源利用和保护、生态保护等内容。倘若我们用“环境、资源、生态”类的字眼来取代“环境”的话,又未免过于烦琐,所以尚不如直接用“环境”,只要我们清楚地认识并逐渐接受“大环境”的观念。(2)“基本”,说明了法律的效力等级。既将其与单行法律区别开来,又给人以鲜明的感官印象。(3)“法”,体现了它的适用范围和性质,即全国范围内普遍适用的大环境领域内的基本法。综上所述,我们经过修改后的法律应该是由全国人大通过的《环境基本法》

  (三)主要条款的设计

  作为基本法,我们宜把《环境基本法》定位为政策性的法律,而不是实施性法,或者既是政策性法又是实施性法。再者,我们需要的基本法是广义上的基本法,涵盖所有关于环境、资源和生态的法律规定。所以新的章节体例应该是对现行环境资源法律体制的理性反映,也应该对现在以及今后环保工作的指导和引导。为此,笔者形成的新的体例框架为:第一章,总则;第二章,环境与资源监督管理;第三章,生态与资源的利用和保护;第四章,防治环境污染与破坏;第五章,法律责任;第六章,附则。

  第一章总则

  1.“目的”条款原来《环境保护法》第一条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法”,该条款仍然有“人类中心主义”的痕迹,体现的是“经济增长优先”,环境保护服务于“现代化建设”的传统思想。

  反观90年后发达国家环境基本法的立法目的,不论韩国《环境政策基本法》还是德国《环境法典》,大都体现了现代环境理念,即优先考虑生态利益,放眼于后代子孙的环境健康和完好。应该是比较理性、深层的环境观念。结合中国国情,由于我们将长期处于社会主义初级阶段,发展仍然是第一要务,所以注重生态环境保护的同时,笔者认为更应合理地、适度地开发利用生态和自然资源。两头兼顾,对于建设事业者来说不失为巨大的挑战,尤其现在实行西部大开发战略,既要发展西部经济,又要保护好西部的生态环境,那么,我们唯一可以做的就是寻求一种协调有效的途径,即可持续的发展道路。

  所以,《环境基本法》的目的条款应该反映两部分内容,即“二元”目的或说形式上和动机上的双重目的:(1)保障人体健康和生态资源环境;(2)促进经济和社会的可持续发展。

  2.“公民环境权”条款国际上环境权的概念和理论最先由美国的萨克斯教授于1970年提出,随即在1972年的《人类环境宣言》第一条原则中得到确认。世界上已经有许多国家把环境权作为公民的一项基本权利写进了宪法或环境基本法,如《马里宪法》。反观我国关于环境权的规定则比较模糊,只是在《环境保护法》第六条和其他法律的相关条文中有些叙述,比较间接、简单,很难成为公民主张其环境权益的法律根据。从过去的实际看,将环境权作为一种私权纳入诉讼的情形也非常少见,最多的也只是通过传统的民事诉讼中的相邻关系侵权之诉来救济。

  笔者以为,尽管现在将环境权私权化、司法化尚需假以时日,但鉴于实践中产生的理论应该反过来指导实践的发展,同时鞭策法制相关领域的完善,我们宜明文规定“环境权”条款。条款应该反映环境权的几个方面:(1)主体。即所有公民;(2)内容。知情、参与、请求、监督等;(3)救济。所谓“无救济则无权利”,所以程序上一定要有具体规定或援引条款。

  第二章环境与资源监督管理

  1.“环境监督管理体制”条款原来的《环境保护法》第七条对环境保护监督管理体制作了规定,但不够完善。主要问题有:(1)统管和分管部门之间的关系不明确。从立法初衷来说,“统管和分管部门之间不存在行政上的隶属关系,在行政执法上都是代表国家行政机关依法行使行政执法权,其法律地位是平等的,没有领导与被领导、监督与被监督的关系”,“从近年实践来看,统管部门对分管部门又具有‘规划’和‘协调’职责”[3][③],所以它们的关系有必要重新确定。(2)统管和分管部门的职权不清。经常出现“要管全管,不管都不管”的尴尬局面。(3)资源管理部门的规定过少。第七条只在最后一款略加提及。(4)环境保护和资源管理部门的协调性没有体现出来。它们不应该是独立的,如水资源作为一个整体,水质由环保局管,水量又由水利局管,将两者割裂开来是不科学的。

  建议《环境基本法》的该条款应明确反映:(1)统管和分管部门地位平等,前者还起规划协调作用;(2)统管和分管部门的具体职责或援引有关法律条文;(3)增加关于资源管理部门职权和法律责任的规定;(4)建立环境保护与资源管理部门之间的协调制度。比如部门联系会议制度。

  2.“环境影响评价”条款环境影响评价制度反映“风险预防”原则,是实现经济、社会和环境可持续发展的保障措施。我国是个以经济建设为中心的发展中国家,环境影响评价意义突出,难度也相对较大,因此很有必要在《环境基本法》中原则性地对其加以规定。

  原《环境保护法》第十三条的规定已经不符合2003年9月1日施行的《环境影响评价法》的要求。新的“环境影响评价”条款应该反映:(1)环评的对象。即规划、建设项目和建设运作过程,相应地环境影响评价可分为规划环评、建设项目环评和后续环评;(2)环评的主体。分别是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,建设单位,建设单位或原环境影响评价文件审批部门;(3)程序和法律责任。可以采用援引《环境影响评价法》的方式规定。

  第三章生态与资源的利用和保护

  1.“生态效益补偿制度”条款《环境保护法》对此没有做出规定。但其后《中国环境与发展十大对策》和国务院的《决定》都明确了“利用者补偿”原则性政策,对加强自然资源的保护,保障生态环境的可持续利用起着重要的作用,因此有必要在《环境基本法》中落实这个制度。

  该制度应反映两方面的内容:(1)生态开发者付费。这是“利用者补偿”原则的体现,必须明确补偿费用的征收主体、对象、范围、程序、管理和使用、法律责任等事项;(2)对保护生态效益者进行补偿。生活中经常有这样的情况,某地区因生态环境比较特殊而需加以保护,一方面,自身工业和其他产业受到限制,地区的经济发展滞后,而另一方面,相邻或相关的地区因这些生态效益而受益。这是不公平的。所以法律上应明文规定对前者予以补偿。这既体现了法律公平原则,又反映了“收益者补偿”的原则,至于补偿的主体、标准、程序等可以做原则性规定,交由具体的实施法去细化、落实。

  2.“生态要素的保护”条款如前所述,生态保护立法目前处于“虚位”状态,《环境基本法》作为单行性法律的立法依据之一,应该对主要的生态要素予以笼统规范,便于日后生态法律体系的充实。具体包括生物多样性、基因资源、湿地、臭氧、农药和化学品等。

  3.“特殊区域的生态保护”条款美国早在1872年就通过了《黄石国家公园法》,1964年通过《自然保护区法》,日本也于1932年制定了《国立公园法》。相对而言,我国关于这些特殊区域的立法明显滞后,只有《自然保护区条例》等一些行政法规。从长久来看,这次修改基本法,应该前瞻性地对诸多特殊区域的生态保护予以指导,主要的对象有:国家公园、自然保护区、人文和历史遗迹、风景名胜区、生态功能区等。

  第四章防治环境污染

  1.“清洁生产制度”条款原《环境保护法》第二十五条其实就是“清洁生产制度”的雏形。随着2003年1月日《中华人民共和国清洁生产促进法》的生效,这项制度正式从幕后走向台前。《环境基本法》在相应的条款宜做规定。原则上反映清洁生产的推行、实施和法律责任等事项,或者规定援引条款。

  2.“超标排污”条款随着单行实施法队伍的壮大,原《环境保护法》的规定已经远远落后于时代,并且,同一法律制度在不同的单行法律中表现的内容不一样,由此造成的混乱应该得到重视。比如,向陆地水体、海洋和大气环境排放污染物者,即使未超过国家和地方的排放标准,也要依法缴纳排污费,但向其他环境媒介中未超标排污则不收取费用,这是第一点不同;第二点不同,《水污染防治法》对超标排污行为收取超标准排污费即可,但按照1999年修订的《海洋环境保护法》和2000年修订的《大气污染防治法》的规定,超标排污行为除缴纳超标准排污费外,还将其定为行政违法行为而予以处罚。

  《环境基本法》应对上述现象做统一或协调的规定。或在具体条文中说明,或援引相关法律和条款,当然作为基本法,笔者更倾向于后一种选择。

  3“限期治理”条款目前除了《环境噪声污染控制法》第十七条“小型企业事业单位的限期治理,可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”的特殊规定,限期治理的决定主体是各级人民政府。这样的做法有不利之处:(1)政府很可能出于保护地方经济,宽于对待下属的企业,导致污染在保护伞下得以继续。(2)由环境保护行政主管部门提出限期治理建议,报送同级政府批准的程序,过于拖沓,而且手续越复杂,权利就越分散,相应地责任也就越淡薄,效率也越低下。

  建议将“限期治理”决定权下放给各级环境保护行政机关。这样可以免除上述弊端。当然,由此引发的一系列变动有待于《环境基本法》的配套规范来解决。

  第五章法律责任

  1.“环境纠纷的非诉解决方式”条款中国素来有以非诉方式解决纠纷的传统,在环境领域更是得到广泛应用。《环境基本法》可以明确以下几种方式:(1)和解。鼓励民间在自愿、公平的基础上进行和解,利于防止环境事故的恶化,低成本而又高效解决纠纷;(2)调解。分为人民调解和行政调解。其中行政调解在原《环境保护法》第四十一条已有规定,其中第二款的“处理”实际上是“调解处理”,1995年《固体废物污染防治法》已经改了过来;(3)仲裁。目前还没有这方面的规定,但“环境纠纷主要依靠行政手段处理存在一些不依法办事的问题,建立环境纠纷的仲裁制度是十分必要的”[4][④],实际中也是可以操作的。

  2.“环境诉讼”条款三种类型:(1)行政诉讼;现行的《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》规定的行政诉讼时效为15天,《森林法》《草原法》和《渔业法》却规定为30天,《环境基本法》应加以说明或做出适当的调整;(2)民事诉讼。应该反映的内容有诉讼时效、举证责任和因果关系;(3)刑事诉讼。《环境基本法》应该参考97年《刑法》第338条至第346条的“破坏环境资源保护罪”的规定,设置相应的援引条款。

  第六章附则

  1.“国际合作”条款《环境保护法》第四十六条对国内法和国际条约的关系予以了说明,笔者认为,《环境基本法》还有必要宣布我们对全球生态环境保护的立场和态度。即“中国政府将继续以强烈的历史责任感,高度重视自然资源和环境保护工作,以积极、认真、负责的态度参与保护地球生态环境,追求全人类可持续发展的各种国际努力。”[5][⑤]

  2.其他条款该条内容涉及:用语解释;法律通过、公布、实施、或生效的时间;关于制定实施细则、解释权的授权的规定;宣告有关法律失效或废止的规定等。

  三、结语

  由《环境保护法》到《环境基本法》需要很多研究和论证,但提纲挈领之处莫过于:首先,我们需要转换指导思想。正如前文所述,当今的环境保护已经不单单是防治污染的狭隘范围,随着国际形势的发展,我们应该从更加宽泛的视角来理解环境的含义,即环境、资源与生态融合的整体环境观。并且这一系列的修订需要在可持续发展理念的引导下进行;其次,理性的法律原则、制度必须保留原来《环境保护法》优秀的部分,并反映出新时期市场经济、政治过程和法制建设等综合因素的要求。

  当然,从框架结构上设计《环境基本法》还只是工作的一部分,即使基本法通过后,我们仍需要继续其他的辅助工作。比如,如何协调时下具有冲突规定的各单行资源法,如何指导地方环境与自然资源立法等,希望学界将出现更多的研究和争鸣。

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  [①]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》(第四版),法律出版社,第295页

  [②]金瑞林汪劲:《中国环境与自然资源立法若干问题研究》,北大出版社1999年版,第118页

  [③]韩德培陈汉光:《环境保护法教程》,法律出版社,第38、39页

  [[④]吕忠梅:《环境法新视野》中国政法大学出版社,第296页

  [⑤]国务院:《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第二章

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