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试论我国建设项目环境影响评价特派员制度之建构
www.cslawyer.com.cn 08-10-11 23:40:07 张艳伟 【关闭

 

  内容摘要:环境影响评价是贯彻环境保护法“预防为主原则”的根本措施,但是其科学性目前受到了诸多质疑。本文从分析影响环评科学性的各种因素入手,提出要建立环境影响评价特派员制度的设想。以此为基础,又分析了该制度在提升公共参与的价值和替代性方案或补偿方案的制定过程中的作用。文尾,则侧重从操作层面对该制度进行了审慎的设计。

  关键词:环境影响评价科学性、环境影响评价特派员、公共参与、替代性方案

  一、引言

  古人云:“凡事预则立,不预则废”,意为在行动之前要未雨绸缪,方能防患于未然,把行动所可能造成的损失降低至最低限度。在吸取西方诸多发达国家以及我国八九十年代“先污染、后治理”之经济发展模式所给环境带来不可修复的惨痛教训基础之上,并借鉴现代文明国家先进治理经验,我国环境保护法开始转变控制思想,将“预防为主原则”确立为环境法之首要和基本原则,实行由“末端控制”向“始端控制”的转变,以落实科学发展观,推进可持续发展之路,建设新世纪“资源节约型、环境友好型”和谐社会。环境影响评价制度在我国的确立,即是这一历史性转变过程中具有决定性意义的环节。追溯起来,正式的环境影响评价制度发轫于美国1969年《国家环境政策法》,生根于我国1979年《环境保护法(试行)》。当前,完整的环境影响评价制度体系体现于1989年《环境保护法》第13条、2003年《环境影响评价法》和其他环境保护单行法律,并有1989年《建设项目环境保护管理条例》和2005年《建设项目环境影响评价资质管理办法》等行政法规、规章相扶佐生效。

  所谓环境影响评价,采用我国《环境影响评价法》第2条所给出的相对权威的表述,指对规划和建设项目实施后环境影响进行分析、预测、评估,提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。这就意味着,对于一项拟议中的行动,不论是战略规划抑或具体建设项目,都务必于行动之前对其所可能给环境造成的不良影响和防范措施进行缜密思考和判断,提出有关环境影响的报告性文件,报决策部门审批,且只有在审批通过之后,该拟议中的行动方能展开。因此,环境影响评价制度是一项强制性的法律制度,而非任意性的、行政指导性质的制度。就其意义而言,环境影响评价制度的建立和执行,乃实现了环境保护法“预防为主”的立法目的。然而要真正实现此一立法目的,则要具体依赖于环境影响评价制度在决策方面的两种导向:一者是决策的民主化,二者为决策的科学化。“环境影响评价法缔造了新型决策机制,是对传统的决策观念进行变革,体现公共决策在当代社会新的发展方向,是一项民主化、科学化的决策机制。就民主化而论,环境影响评价否定了决策的单一、集中和垄断,追求决策分散,决策权既可能在公权力内部分配,也可能为普通公民和社会组织分享。就科学化而言,环境影响评价一改以往决策过程主要考虑经济因素和技术因素的片面做法,主张对具有普遍利害关系的事项作出均衡的决定,全面考虑拟行动的经济、技术、社会和环境影响”。[1]可见,决策之民主化导向,乃环境影响评价对公共参与作用的重视使然;决策之科学化导向,则来源于其对于决策者思想观念转变的影响,从技术层面上讲,则是由对全方位收集的信息资料和科学预测数学模型的分析来保证的。

  从广义上讲,环境影响评价制度隶属于环境评价这样一个综合性制度,是相对于环境评价之中的环境质量评价而言的。若单从环境影响评价层次角度划分,则其可以基本上划分为战略环境影响评价和建设项目环境影响评价两类。至于后者的含义是不言而喻的,而所谓战略环境影响评价,是指对国家的立法政策、重大方针策略以及发展规划的环境影响所作的评价。我国《环境影响评价法》所确立的规划环境影响评价实际上只是战略环境影响评价的情形之一。由于战略环境影响评价的特殊性,本文拟不对其进行过多阐述,而是着重从其原始发展形态即建设项目的环境影响评价来展开本文之脉络。

  二、问题的提出:拿什么来担保你,环境影响评价的科学性?

  环境影响评价承载着科学化与民主化的双重使命,二者在实践中多是纠缠在一起,轻易的否定一方都会给另一方造成根本性的损害。但在当今人们的目光中,科学化似乎具有更为重要的意义。因为不仅环境影响评价的科学与否会对决策产生更为直接和深刻的影响,而且,民主化倾向如果从功利的角度看也多是为实现科学化服务的。所以,人们对环境影响评价活动的质疑,多是发端于对其科学性的质疑,随着《环境影响评价法》的实施,人们已经不再仅将目光死死地盯在该建设项目是否履行了法定的环境影响评价手续,而是转到该环境影响评价是否真实、是否科学的实质性层面上来了,这种趋势是与“环评风暴”有所区别的,后者将主要注意力集中在是否履行环境影响评价的法定程序问题上。新近发生的诸多有关环境影响评价的争议证实了这样一种判断,其中最典型的就是“深圳西部通道侧接线工程环境影响评价事件”。

  深圳“西部通道工程”是连接深圳和香港的一条新的陆路过境运输通道,从深圳西部的蛇口半岛至香港元郎,侧接线工程是其中的一部分。该工程的采用的是全封闭下沉式方案,但是当该方案经由政府公布后,却出人意料地引起了附近小区居民的强烈反对。原因是当地居民认为该方案中的一个长度为361米的隧道设计敞口会排放大量的汽车尾气,因此会给附近的生活环境造成严重损害。居民据理力争,政府多次出面协调,争议的焦点集中在了环评报告上。当地居民几经努力终于得到了环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件,经由广大居民推举出来的两位老专家的计算,居然发现氮氧化物浓度可能超标19.64倍,这与该工程的《环境影响评价报告》——已经环保主管部门审批——的结论即距敞口段120米以外大气质量即可符合国家2级排放标准大相径庭。之后,居民又将相关文件送交清华大学环境工程系的几位专家进行复算,复算结果验证了他们的推算结论。然而,原环评方面人员并没有坐以待毙,他们通过国家环保总局启动了环评报告复审程序,结果是国家级专家肯定了原来环评结论的正确性。争议进一步被扩大化,无奈之中,深圳市环保局出面从北京大学、清华大学等机构请来了最为权威的学者,组织了一次“专家释疑会”。这次,专家们站在了一个较为中立的的立场上认为,两个结论都是正确的。但是,环境影响评估是一门模拟仿真的系统科学,是一门关于概率事件的科学。居民专家的数学推理虽然正确,但是正确的数学演算并不等于正确的反证。

  此事件历时两年之久,现在是以环评机构的暂时优势告一段落。但这却留给我们太多的思考,一个规模并不是很大的侧接线工程的环评报告为何会激起如此强烈的质疑?环评专家们是不是有利用自己的专业技术优势欺骗、愚弄百姓之虞?如何才能让我们的百姓和决策者相信我们据以行为的重要依据——《环境影响评价报告书》是科学的和可以信赖的?这正是本文开始所要重点关注的问题。

  三、对影响环境影响评价科学有效性的因素的分析

  确保环境影响评价的科学性和有效性是整个环境影响评价制度得以展开的基础。否则,他将会彻底失去信任而变成欺骗人的手段。关于如何保证环境影响评价的有效性,学者J.B0yle提出了被认为比较全面的七项基本要素:(1)在项目酝酿和提出建议书阶段就应考虑考虑环境影响的评价,使其能与经济和工程可行性研究及区域规划同步或协调;(2)有效的项目筛选和定界,以保证将重点置于对环境有重大影响的子项目及其影响上;(3)恰当地识别和预测出可能的负面影响以及确切地提出避免、消减和管理这些影响的措施;当然,也应识别和预测出潜能的环境效益;(4)应提出多个备选的项目位置和(或)设计方案进行环境影响的比较和评价,以便能从中选出较合理的、并且负面影响尽可能小和可获取环境效益的方案。(5)项目的评审和批准过程中,应强调必须有避免、消除或补偿负面影响并获取环境效益的兼具可操作性的内容;(6)必须恰当地表达有关受影响的许多个人和社区各种团体意向方面的内容,保证他们在项目建设中的利益和(或)对他们的损失的补偿措施能被接受。为此,必须强调在EIA的各个阶段有“公众参与”;(7)必须实施适宜的警戒、监测和管理措施,以避免、消除或控制负面影响,并且从长期看潜在的效益是可实现的。[2]J.B0yle考虑到了环境影响评价程序中各个阶段的要求并因此分阶段提出了不同的确保有效性的要求,亦与当前人们的基本认识相一致。

  在我国,建设项目的环境影响评价程序大致是这样的:在项目的可行性研究阶段(铁路、交通等建设项目除外),当该项目经过环境筛选而被环保主管机关认为应当编制环境影响报告书(或报告表)后,建设单位就可以自主委托具有相应评价资质的评价单位进行环境影响评价。评价单位在接受委托后,尚需制作一份具有框架和指导性质的《评价工作大纲》报环保主管部门审批,之后,方可正式展开环评工作,并最终形成环境影响报告书(或报告表)。环境影响报告书(或报告表)接下来要被送交到有法定审批权的环保主管部门审批。在审批之前,主管部门要先将其送交专家组和建设项目行业主管部门(如果存在行业主管部门的话)进行审核,根据专家组和行业主管部门的审核意见,环保主管机关最终作出决定。然而,在这个看似流畅的过程中,我们最终期望的环境影响报告书(或报告表)实际上被埋伏着的诸多鲜为人知的因素所不断地侵蚀。

  (一)项目建设单位与评价单位之间的利益共同体关系。

  自环境影响评价作为一项经济业务社会化以后,建设单位解开了以前行政机关的束缚而拥有更多的自主选择权。但是,这却带来了另外一个十分棘手的问题:评价单位应该向谁负责?一方面,在建设单位与评价单位之间是一种委托合同关系,根据委托的一般性质,受托方当应以最大限度地维护自己客户的利益即使环评报告通过主管机关的审批为主要使命则自不待言。但从另外一个方面看,评价单位所制作的环评报告最终是可能被用作决策的重要依据,所以,评价单位又当具有高度的责任感和使命感,对国家和法律负责。这就使体弱力小的评价单位陷入了一个十分尴尬的境地:“以环评机构为建设单位提供编写环境影响评价报告书这一服务为例,就按时、按质编写并提交报告书这一程序性义务而言,环评机构无疑应对委托单位负责,违反此种义务承担的是违约责任;但是,就评价结论内容的真实性和科学性而言,环评机构无疑应对法律负责,违反此种义务所承担责任的性质是违法责任”,[3]虽然为某一主体服务并不当然意味着就应该对主体负责,但这的确已经成为牵制评价单位行为的一种强大力量,从而导致评价单位实际上只对建设单位负责,所谓的对法律和事实负责则变成了一种玄而又虚的没有任何强制力的道德要求。“目前环境影响评价制度的实施模式不甚合理:在评价报告被主管部门审批通过之前,环评机构一般只能从委托单位得到一小部分环境影响评价费;只有在该报告通过审批之后,委托单位才会支付剩余的费用。在这种情况下,环评机构不可能对委托单位的意图置之不理,而不考虑损失大部分评估费的风险。即使是在办理委托手续时建设单位向评价单位支付全部费用,如果评价报告最后的评价结论是不能建设或必需异地建设,其他的建设单位今后谁还委托该评价工作单位进行环境影响评价。这种模式下环评机构的选择,当然只能是就评价结论对委托单位负责,实际上是对自己的经济效益负责。尽管这种模式的不合理性显而易见,但在实践中却大量存在,并严重影响了评价结论的真实性和科学性”。[4]由此可见,评价单位与建设单位是如何通过经济利益粘合在一起,进而变成不得不同舟共济的利益共同体的。可以说,在环境影响评价工作开始之前,建设单位的评估费就早已经把一切关系都安排好了。

  出现这种情况是不足为奇的。任何一个肩负着特殊监控职责但是又与被监控对象存在着难以割裂的利益纽带关系的行业,都面临着同样的问题:注册会计师在对企业的财务进行审计的时候会遭遇这种情况,证券律师在为证券发行上市人出具律师工作报告和法律意见书的时候更会遇到这种情况。任何一个有责任感的人都会认为律师的工作应当始终遵循“法律至上原则”,但事实上当事人的利益至上而不是法律至上已经成为律师行业约定俗成的规则,明知当事人的要求不合理甚至违反法律规定却要尽力帮助其达到目的而不是向当局告密或举报是如今衡量一名职业律师业务水平和职业道德水平高低的重要尺度。这些浅规则在环境影响评价领域同样是客观存在的。环境影响评价单位作为一类商人,以最求盈利为根本目的是无可厚非的,利润最大化需求构成影响其行为的强大动力。从另一个方面来讲,法律还附加给评价单位一种特殊的监管职责,这种职责形成影响评价单位行为的另一股力量。现在就看这两股力量谁的力量更大了!我们现在必须注意这样一种情况:在法律附加给评价单位那种特殊职责的时候,并没有同时授予他相应的权力或任何可期待的其他利益,而仅是依靠一种潜在的惩罚来进行约束。这个潜在的惩罚即是《环境影响评价法》第33条关于评价单位不负责任或者弄虚作假、致使环境影响评价文件失实时的法律责任。但是,若要对评价单位追究其责任来则显得十分困难。因为除了一些严重的徇私舞弊行为外,主管机关是很难洞察到的。评价单位完全有能力利用环境影响评价制度本身所蕴含的一定范围内的“自由裁量权”和天然的不确定性来使自己的行为悄悄地往建设单位所期望的那种结果上去靠。结果是,在经济利益和法律责任的两种力量的较量中,法律失败了。

  这的确是一种不为我们所赞许却又不得不容忍的现象。但同时,人们又在努力寻找更强有力的约束机制或隔离机制来抵消利润追求所形成的强大吸引力。有人建议可以将环境影响评价费缴纳给一个独立的机构,比如环境评价行业协会,再由该机构通过公开招标的方式选择评价单位。这样就解决了评价单位实际上只向建设单位负责的问题,同时又解决了行政机关指定评价单位的弊端。[5]这的确不失为一种良好的方法,但其缺陷也是显而易见的。因为这很可能使行业协会自觉不自觉由一个非营利性质的社会团体演变成一个营利性质的法人,而如果评价项目不通过招标方式来实施的话,同样的腐败也会在行业协会内部出现。现在大家都明白,要想使每一个评价项目都进行招标,则是十分不现实的。以前,我们实行环评行业社会化是基于这样一种认识:由行政机构来指定评价单位容易导致权力寻租、滋生腐败。可是现在我们似乎倒向了另外一个极端:完全对评价的过程撒手不管,国家对整个评价过程应有的全程监督和控制职责被甩掉了,而代之以事后对环评报告的审批控制。由行政机关指定评价单位不一定就只具有消极的方面,至少这样做可以使评价单位更加深刻地意识到自己与监督者的关系以及自己的职责,并在实际行动过程中尽最大努力履行这项职责。赋予建设单位完全的自主选择权也不一定就能使监管机构一劳永逸,现在的环评报告文件的可靠性问题说明了这一点。所以,我们必须调和这两种极端,因此我们需要一个特殊的人或机构来对评价的全过程进行监督。

  (二)环境影响评价基础信息的采集以及传递

  从技术层面上讲,环境影响评价更多地依赖于环境系统模型,而环境系统模型主要是数学模型。这些数学模型是“依据人们的实践经验或对客观系统的观测结果归纳出的一套反映系统内部状态变化和输入、输出之间数量关系的数学公式和具体算法”,[6]可以将它看作由人类通过对自己历史经验的理性总结所制造的一台“计算机”。针对不同的环境特征,人们建立了不同的数学模型,并根据人类实践的发展对其进行不断的更新改造。但是,仅仅依靠单一的数学模型是不够的,我们并不能够从一个没有生命力的数学模型中获取关于未来环境变化的预测结论。选择一个科学的数学模型对环境影响评价过程具有非常重要的意义,但是更为重要的是我们向这个模型中输入信息的质量。“有一句谚语叫做:‘输入垃圾,输出的也是垃圾’(garbagein,garbageout),其含义是说模型研究的结论是由输入的信息决定。所以,对实际系统现状的监测调查以及历史资料的收集,必须十分详细、周到,以保证输入的是经得起考验的数据,才能取得有意义的输出结果”。[7]所以在选定一个较为科学的分析模型之后,接下来重要的便是对要输入的基础信息的采集。这些信息的收集应当具有全面性,不仅应包括水文地理等物性资料,而且应包括以公众的意见和看法的形式表现的人文资料;不仅应包括现实性资料,而且应包括历史性资料;不仅应包括对环境影响有利的资料,而且应包括不利的资料。只有这样才能满足我们进行正确分析预测的需要,才能保证环境影响评价的真实性和科学性。

  选择一个较为科学的分析模型是没有太多的难度的,因为这对于环境影响评价工程师来所说是一项必须具备的基本功。然而,收集尽可能多的有用信息并进行有效的筛选则并不是一件那么容易的事情。除了要受到各种各样客观条件的限制外,评价人员的主观倾向和心理状态也是非常重要的制约因素。环评工程师当然应该对所收集的纷繁复杂的信息进行认真的筛选和过滤,进而获得对预测真正有价值的信息。但是,信息筛选的过程同时也是客观事物信息主观化的过程,人们可以根据自己的主观认识进行有目的的取舍。倘若这种筛选是始终站在一个较为客观公正的立场之上,我们则有理由推定所选择的信息是真实可靠的。但如果存在评价单位的意志被建设单位所左右的情况,则这种筛选就是值得怀疑的了,以此为基础编制的评价报告的真实性问题也就凸现出来。经过前文的论述我们知道,评价单位会为了经济利益倒向建设单位一方,因此在信息收集的过程中,他们会倾向于收集对产生所期望的评价结论有用的信息并因而背离全面性原则,主动地将发现的不利信息隐藏起来,或者对其进行删改,或者根本就对其不予理睬。

  这只是问题的一个方面。评价单位制作的环境影响评价报告最后是要接受主管部门所认可的专家组的审核,这个专家组是从国家公布的专家名册中随机抽取组成的。从理论上讲,一个主体若要对另一个主体的行为进行监督评价,除了要具备比被监督主体更丰富的实践经验和更精湛的判断能力外,最重要的是要拥有比其更丰富、更客观的信息资料。如果缺乏这些基础性的信息资料,则监督者审核的可靠性就只有靠其已经建立起来的行业权威来保证了。专家组真的拥有十分丰富的原始资料供自己做出判断吗?实际上,传递到专家组手里的只是制作的很好的一份《环境影响报告书(表)》和几份经过精挑细选的“证据材料”,一些对预测具有重要意义甚至决定性影响的信息被评价人员有意识地予以隐藏或删节,它们是不会被传递到专家组那里去的,包括评价单位和建设单位都不允许这样去做。没有一个人明知是对自己不利的事情而情愿将其公开,就如同诉讼的当事人根本就不会把可能否定自己诉讼请求的证据主动地呈现给法官一样。

  在这里,我们看到了在评价单位与专家组(或环保主管机关)之间存在的一个巨大信息鸿沟或者一个被封闭的信息通道。真正有价值的信息由于评价者的“主观偏见”而不能正常地传输至审核者那里,进而造成双方信息资源的严重不均衡,评价者比审核者掌握更多、更有用的信息,而我们却要求审核者站在一个更高的高度对评价者的行为进行监督,这简直就是荒唐!因此,必须打通这个被堵塞的信息通道,我们需要一个独立的人或机构来承担这种职责。因为“无论是那种形式的信息交流过程,必须有一个信息传递者”。[8]

  (三)专家预测法在应用上的障碍

  与模型预测法不同,专家预测法(或称直观预测法、定性预测法)是依靠专家的直观判断能力进行预测未来的方法。“由于环境系统—无论是自然的、人工的或是自然的和人工的复合系统,都是复杂的、具有多层次递阶结构、多状态参数和多种输入和输出条件的,而在时间、空间、性质和数量上又带有不确定性和随机过程的特点,同时还是动态的、常呈周期性变化的开放性系统,因此,要建立起全面、准确和动态地描述这样复杂系统的模型几乎还不可能。所以,迄今有关环境系统的模型种类虽很多,但就其全面性、准确性和动态性等方面都是很有限的。这样,环境影响预测除了需要系统模型进行模拟的技术外,还要经常依靠专家经验判断”。[9]通常情况下,专家预测法是在信息资料掌握不太多的情况下而凭借专家的经验和分析能力开展的,其公信力来源于专家的威望。专家预测法有多种形式,现在采用最多的是在一般专家预测法基础之上发展起来的两种特殊的类型,即头脑风暴法和德尔斐法。

  头脑风暴(BrainStorm)法(或译为智暴法)[10]是指在专家会议上,努力创造一种自由宽松的环境,使每名专家都可以不受任何约束地发表他认为正确的意见,经过激烈的相互争辩、相互启发,最后产生创造性的结果。“实践经验表明,利用头脑风暴法进行预测,通过专家之间的直接信息交换,充分发挥创造性思维,有可能在比较短的时间内得到富有成效的创造性成果”。[11]头脑风暴法发挥作用的关键在于它开创的那种自由自在、无拘无束的宽松环境。然而,尽管在不断努力地制造这种氛围,他却无法将这种氛围更彻底地进行下去:与会的专家在很多时候都是相互熟识的,他们中间有的是权威专家,有的是非权威专家。毫无疑问,那些非权威专家在思维过程中会受到个别权威专家的影响,尤其是在双方意见均衡的时候,个别权威专家的言论往往具有决定性的作用。此后,在头脑风暴法的基础上又发展出一种新的专家预测法,即德(特)尔斐(Delphi)法。[12]德尔斐法的基本内容与头脑风暴法并无二致,其核心特征在于它的匿名性。“特尔斐法利用书信方式进行匿名性的意见征询,参加应答的专家互不见面,互不了解其他专家的答复情况。专家可以充分发表自然意见或修改自己意见无需作公开说明,而不必担心损害自己的威望”,[13]也因此避免了对个别权威专家的盲目崇拜,避免了随大流的倾向。用一种通俗的话讲,头脑风暴法是专家“面对面”的交流,而德尔斐法是专家“背靠背”的交流。除此之外,德尔斐法另外一个重要特征是反馈性,即“在每一轮意见征询之后,要将征得的专家意见进行统计处理,汇总并将处理汇总所得的结果反馈给每个专家,作为其提出下一轮预测的参考”。[14]德尔斐法的出现有力地克服了专家会议法所固有的缺陷,故自二十世纪五十年代创立以来,就在各类预测活动中被广泛应用。德尔斐法的出现,标志着专家直观预测法的成熟。

  目前看来,专家预测法在我国应用起来是存在很大障碍的,这主要基于以下两点理由:

  其一,专家预测法发挥作用的最主要条件是打破个别专家权威、发挥集体专家的智慧。尽管我们必须承认环评工程师的专业技术水平和实践经验相较于行外人来说要强,承认他们在本领域的权威,但是,在需要运用专家预测法进行预测的情况下,环评工程师即使拥有再高水平的技术能力可能也不会发挥决定性的作用。专家评价法客观上要求尽可能多地将那些会对得出正确的预测结论有作用的人都当作专家对待,不仅应包括环评工程师,还应包括其他领域的专家,例如地理专家,规划专家,文物专家,生物专家,水利专家等等,甚至还应包括普通公众。然而,公共参与环境影响评价目前还没有被广泛地重视起来,整个环评过程被评价单位所操纵。法律在这种情况下赋予环评工程师一种法定的权威,这就树立了在这个过程中本不应该出现的第一个个别权威。此外,即使在评价单位内部也是存在着个别权威的。从单个的环评工程师到评价项目负责人再到评价单位负责人,存在一种层层负责的关系,产生于评价工作第一线的问题和想法最后都要到单位负责人那里汇总,重大疑难问题一般是由负责人做出决定甚至与建设单位商定解决。作为专家的环评工程师的自由意志被限制起来,他们没有像专家评价法那里所描述的可以自由发挥的权利,而只有层层上报的义务。总而言之,在这两种个别权威的影响下,任何自由宽松的环境都是不可能形成的,整个环境评价的过程始终在静悄悄地进行。

  其二,缺乏一个独立的组织者。有效实施专家评价法客观上需要这样一个具有独立地位的机构或个人,他的职责是多样的:选择他认为应当被当作专家的人参与到评价过程中来,设计、发送并汇总整理征求意见函,反馈意见汇总结果,将各类专家在一定时段内隔离起来,并努力创造自由宽松的环境、打破个别权威专家的影响等等。实际上,评价单位在评价过程中充当了其中的某些角色,但其非独立性决定了其不适合充任这一角色。

  四、环境影响评价特派员制度的建立及其首要职责

  至此,如果再将目光转移到前面所讲的那个问题上去,我们就会明朗许多。被寄予厚望的环境影响评价由于受到过多人为因素的影响而使其客观性受到普遍的质疑。本应当依据法定的评价规则进行独立工作的评价单位因为与建设单位的利益被捆绑在一起而会在很大程度上丧失应有的独立性和中立性。在这样一种现实的支配下,评价单位在运用具体的预测方法进行预测时,当然会有意识地只将对己方有利的信息输入评价模型、有意识地去堵塞他与主管机关之间的信息通道并有意识地操纵评价的全过程;也正是基于这样一个现实,笔者才认为迫切需要这样一个独立的人或机构通过监督措施来分化评价单位与建设单位所建立起来的那个联盟,重新打通我们所指称的那个被堵塞了的信息通道,尽力消除个别权威专家或组织的不利影响,使整个评价过程变成一个活跃的、开放的、透明的过程。为了方便论述,笔者暂时将其定名为“环境影响评价特派员”。

  其实,特派员一词在我国并不生疏。1998年6月,国务院颁布了《国务院稽察特派员条例》。根据该条例,国家向一些重点国有企业派驻稽察特派员。2000年7月,国家发展计划委员会颁布《国家重点建设项目稽察办法》,开始在重大建设项目领域实行稽察特派员制度,稽察特派员及其助理均由各级计划部门派出,属于国家的公务员。根据该《办法》第7条的规定,“稽察特派员履行下列职责:(一)监督被稽察单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况,监督被稽察单位有关建设项目的决定是否符合法律、行政法规和规章制度规定的权限、程序;(二)检查建设项目的招标投标、工程质量、进度等情况,跟踪监测建设项目的实施情况;(三)检查被稽察单位的财务会计资料以及与建设项目有关的其他资料,监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性;(四)对被稽察单位主要负责人的经营管理行为进行评价,提出奖惩建议”。但是,重大建设项目稽察特派员制度与我们现在所要讨论的特派员制度是有所区别的。前者只是针对国家重点投资的重大建设项目(通常是以投资额来判断)而采取的一项随机性措施,目的是对建设项目的审批程序、工程进展和资金运用等情况进行稽核。而后者所覆盖的范围则是一切对环境有影响的建设项目,他并不是一项临时性的事后监督措施,而是一项必须履行的法定程序。当建设项目的环境影响评价被启动或在更早的时候,特派员就应依国家的职权或建设单位的申请而被派出参与到评价活动中来。他可采取他认为是适当的一切合理措施来开展工作,包括参加建设单位、评价单位以及他们之间召开的会议,邀请相关领域的专家发表意见,收集公众意见,进行现场勘查等,并将获取的这些信息加以整理后反馈到决策者那里。监督和反馈信息是环评特派员的第一职责。

  五、环评特派员的职责之二:提升公共参与的效用

  (一)“公众参与”与“公共参与”的区别

  “公众参与”与“公共参与”虽只有一字之差,但各自所涵盖的参与者的范围是不同的。“公共参与”的意思是“大家都来参与”,因而在这个概念之下的参与主体是相当广泛的,通常包括与开发活动有关的行政机关、环境保护非政府组织(NGO)、相关利害关系人(自然人、法人或其他组织)以及其他环境保护的关注者。“公众参与”中的“公众”如果按照通常的理解则是指那些不掌握公权力的普通民众或社会组织,因而也就排除了“与开发活动有关的行政机关”作为参与者的可能性。如若非要将掌握公权力者纳入“公众”的范畴,则未免有些太牵强附会。而倘若把具有利害关系的行政机关“拒之门外”,无疑会给环境影响评价带来莫大的损害。在多数开发开发建设活动中,不可避免地会涉及到一些负有专门职责的行政机关职责的运用,而使他们成为利害关系人,“例如,特定的开发活动若涉及文化资产的保存问题,对文化资产保存有法定职权的文建会对环境影响评估便有所关切,而成为利害关系人。又‘国防部’对许多开发计划往往不置一词,但对‘国防’可能有影响的开发活动,‘国防部’便成为利害关系人。甚至于主管司法行政的‘法务部’,对于影响到邻近监狱的管理的开发活动,也会有所关切。而主管野生动物保护的‘农委会’,对有影响野生动物栖息的开发活动,也有关切的立足点”。[15]对于这些负有专门职责的行政机关,我们当然不能刻板地要求其按照行政管理的一般规则去无条件地服从上级,而应当以倾听普通百姓的声音那样的耐心和热情去倾听他们的声音,因为他们在这种特殊的情况下也是我们所要努力找寻的专家之一。在我国,特殊的行政机关能否参与环境影响评价是不明确的。《环境影响评价法》第五条规定,“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价”,国家环保总局新近向社会公开征求意见的《公众参与环境影响评价办法(征求意见稿)》第十三条规定,“对建设项目环境影响评价文件征求公众意见的范围应当包括位于建设项目环境影响(含风险事故)范围内,可能受到该建设项目施工或者建成后的环境影响的有关单位,社会团体,居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织,居民个人,居民代表或者居民委托的律师,相关领域的专家和关注该项目所涉及的公众环境权益的单位和个人”。可见,他们均没有十分确切地将其列入参与的范围。

  众所周知,扩大参与范围是环境影响评价的发展趋势之一,“公共参与”而非“公众参与”才是与这一趋势相吻合的,因而也是比较科学的称谓。所以,确有舍弃“公众参与”的提法而采用“公共参与”一说的必要性,台湾著名环境法学者叶俊荣在其著作《环境政策与法律》一书中,所采用的也是“公共参与”的称谓。

  (二)引入公共参与的必要性、我国目前公共参与的缺陷及其根本

  在环境影响评价中引入公共参与,首先是环境保护行政民主化的根本要求。有效的公众参与因其满足了行政民主化这一现代民主法治国家所应遵循的基本原则的要求,而成为环境影响评价获取公信力的重要基础。其次,公共参与不仅有助于发现事实,提升决策的科学性,而且对于减少矛盾和纠纷、提高开发活动的效率也大有裨益。因为“在环境影响评估的进行过程中,引进公共参与,对开发单位和决策者而言,具有广纳资讯以及集思广益的功能。透过适当的公共参与,可以及早发掘问题、厘清问题的深度和广度、并能掌握社区的关切点,以谋求及早因应,避免决策末端才发觉问题,陷入进退两难之境,徒然浪费资源”。[16]

  根据《环境保护法》第6条的规定,参与环境保护是每个公民所享的法定权利,我国十分重视通过完善基本环境保护法律法规来促进公民这一权利的实现。《环境影响评价法》第5条规定,“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价”,同法第21条规定,“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会或采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见”。可见,“在我国并不缺乏公众参与环评活动的法律依据和理论基础”[17]但是,这些规定具有明显的框架性特征,公众参与尚未在实质上发挥其内在的功能。这从某种程度上固然可归因于我国公民的参与意识不高、多寄希望于政府主动干预这样一种“大政府、小社会”的社会现实,但是伴随着民众权利意识的增强,相信这种情况会逐渐得到改善。实际上,对公众参与作用发挥制约最大的因素倒不是这些主观心理倾向,而更多的是来自制度上的不完备,我国目前尚缺乏一套完整的实施公共参与的保障机制。

  第一,公共参与的主体不明确。

  《环境影响评价法》第五条虽然规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价,但是这种规定是笼统得的。实践中,评价单位多是绕开这一规定,而适用《建设项目环境保护管理条例》第15条的规定,只是象征性地征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。对于评价单位这种故意缩小参与范围的做法,环境保护主管部门也没有十分充足的依据将其认定为违法。

  第二,公共参与的信息不公开。

  “环境影响评价公众参与是一个连续双向的信息传递和沟通过程”,[18]信息公开、透明是由小公共参与实现的前提,在未能获取足够信息达至双方信息严重不均衡的状态时,任何公共参与都会失去实质性的意义而演变为一种掩人耳目的形式主义。在美国,《国家环境政策法》虽然没有具体规定信息公开的要求,但却通过准用性规范规定有关公共参与所需的信息公开适用《情报自由法》。我国公共参与中的信息公开目前至多只有依行政法上的行政公开原则为支撑,至于更为有价值的类似美国《情报自由法》的信息公开规范,则至今鲜有规定,无论是政府部门还是评价单位在观念上均将环境影响评价文件视为“商业秘密”,即使有时按照主管部门的要求予以公开,也多是选择那些纲领性的、对公共参与没有太多实质意义的摘录,真正与评价活动密切相关的调查和推理过程等核心资料是被严密地保守起来的。就拿深圳西部通道侧接线工程来说,如果不是居民的强烈要求,他们是不会得到环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件。而如果他们得不到这份材料,这场激烈的公共参与风暴也就不可能形成。

  第三,公共参与的时间不合理。

  有关公共参与的时间现在看来已经形成两派观点。一种观点认为,公共参与的时间越早越好,“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好,愈早期的参与,民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经作成,民众及各界对繁杂的数据作评论,开发单位接受意见的可能性也大为降低”,[19]而且,“愈先前的阶段,(如范畴界定(Scoping),愈容易引进公共参与,愈后头的阶段(如很厚也很专业的环境影响评估报告作审查),愈难引进公共参与)”。[20]另一种观点对此提出了不同的看法,以为公共参与并非越早越好,“究其原因,一是公众参与环境影响评价应有一定的资料和信息前提,在未形成之前,公众参与环境影响开展的程度受到制约和影响;二是过多引进公众参与将导致项目的推迟费用的增加;三是作为法规范要求,对公众参与时机的确定应选区关键点,强制要求和自由裁量相结合,为项目申请者或主管机关发挥留有空间”。[21]两派的观点都具有各自的真理,但是笔者以为,公共参与时机的确定是与信息公开的时机紧密相联系的,如果强调信息公开的时间应当提前,则适当提前公共参与的时机未必不好,例如美国即是将环境影响评价项目筛选阶段作为引进公共参与的最佳时机。在我国,公共参与环境影响评价是在编制和审批环境影响报告书阶段实现的,在进行项目筛选阶段,也就是决定哪些项目需要编制报告书、哪些项目需要编制报告表、又有项目需要填写登记表的阶段,是不允许公共参与的。这种做法不仅否定了项目筛选阶段进行公共参与的可能性,而且也直接把那些只需要编制报告表或填写登记表的建设项目中所必需的公共参与排除在外。

  第四,公共参与的形式不完备。

  根据《环境影响评价法》第二十一条第一款的规定,公共参与可选择的形式有:论证会、听证会和其他形式。立法者规定“其他形式”是考虑到建设项目的特殊性从而为评价单位根据具体情况选择合理的公共参与方式留下自由决定的空间。但殊不知,这一规定已经为评价单位所滥用。实践中,多数评价单位是以问卷调查的形式开展的,问题的设计不甚合理,发送的对象多是没有太多利害关系的单位和居民,而且发放数量也是可以任意决定的。一个涉及到几万人利益的深圳西部通道侧接线工程,评价单位开始仅是用了50份调查表来进行公共调查的。

  第五,公共参与救济机制的缺失。

  救济机制是捍卫公共参与制度的最后一道防线。然而,这在我国是相当缺失的。“《环境影响评价法》的另一处‘硬伤’,正是‘法律责任’部分缺少有关公共参与的补救条款”。[22]如果评价单位没有认真履行公共参与程序,环评报告并不会因为这样的“细小瑕疵”而轻易被否定,有关人员也不会因此而承担法律上的责任;如果评价单位没有认真履行公共参与程序,公众也不能够以此而对建设单位提起民事诉讼,因为在只存在损害可能性的情况下提起的诉讼目前是不会被受理的。

  以上分析的是我国环境影响评价公共参与制度存在的诸多缺陷。然而笔者以为,这些都不是保障机制的关键。关键在于公共参与这只大船由谁来掌舵?谁来控制和指挥整个公共参与的进程?在我国,握有这种控制权的主体有两个,环保主管机关在审批环境影响报告书的时候依法召开听证会或论证会,则主管机关是当然的会议主持人。除此之外的大部分的公共参与进程,都是掌握在建设单位手中。依据《建设项目环境保护管理条例》第15条和《环境影响评价法》第21条第二款的规定,建设单位编制环境影响评价报告书,应当依照有关法律的规定,征求建设项目所在地有关单位和居民的意见,建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或不采纳的说明。假如把建设单位看作主动攻击的“原告”,把公众看作被动防守的“被告”,把公共参与看成一场“诉讼”,那么这对于“被告”来说是十分不公平的。由于“原告”控制了整个“诉讼”的进程,他就可以随心所欲地选择对自己有利的方式来支持自己的“诉讼请求”。这样,“原告”就在这场“诉讼”运动中既充当了运动员、又充当了裁判员,因而违背了“任何人不得作为自己案件的法官”这一最基本的正义原则。所以,必须把这种控制权从建设单位手中夺回来,并将其交予一个中立的第三者以“法官”的身份来行使。只有这样,公共参与的“双方当事人”才有进行平等对话、公平博弈的基础可言,一种新的公共参与模式即对抗式公共参与才有可能形成。这种对抗式模式对于恰当地实现公共参与的职能是十分关键的,正如我们通常所了解的对抗式诉讼模式对于诉讼的价值一样,因为“获得案件事实真相的最佳方法是让每一方参与者都能主动地寻找实事,在这两方面的事实对抗中,双方会将真相揭示天下”。[23]

  (三)法国法上的做法

  在法国,公共参与的进程则不是由建设方来主导的,而是由一位国家派出的调查专员或调查委员会进行。根据法国1998年《环境法典》第123.4条的规定,“第123.1条中规定的公众调查,根据项目的性质和规模的不同,分别由行政法院院长或行政法院的一位成员任命的一位调查专员或一个调查委员会领导进行”。同法第123.9条和第123.10条分别就调查专员或调查委员会的职责作了详细的规定,“调查专员或调查委员会主席领导公众调查工作,他们必须保证使民众对有关项目有全面的了解,并为他们提出意见、建议及反建议提供一切方便。他们可以接收一切文件,视察除住宅之外(主管部门预先提供关于房主和房客的信息)的有关场地,听取一切他认为有必要的人士的意见,召见业主或其代表以及有关管理部门的代表。他可以组织并主持同民众交流信息的会议,并要求业主参加。业主向民众提供除第123.15条规定以外的、调查专员或调查委员会主席认为对民众了解情况有益的全部现行文件。在业主拒绝提供某些信息的情形下,必须将其阐明理由的回函存放入有关的调查档案文件中。调查专员或调查委员会主席必须保证随时接待要求听取其意见的环境保护协会的代表;必须将调查专员或调查委员会的报告及结论公布于众。报告中应包括在调查过程中出现的反建议以及业主的答复,特别是当民众要求提供文件时,他们必须予以回函答复”。[24]

  这就给与我们一个很好的启示。暂且不论调查专员或调查委员会由哪个机关派出,至少这一派出行为使我们看到了在环境影响评价公共参与过程中安排一个中立者来主持参与活动已经在实践中有了例证。我国十分有必要借鉴这种经验,建立环境影响评价特派员制度,这不仅可以从基本方向上保证公共参与的公平性,而且对于扩大普通公众参与的能力、扩大参与的主体范围和方式、提高信息公开程度等都是大有好处的。由此,我们可以总结出环评特派员的第二个重要职责:主持公共参与并努力扩大其效用。

  六、环评特派员在公众与建设单位之间所承担的职责

  (一)替代性方案或补偿方案的确立

  替代性方案是项目建设单位在提交给环境保护主管机关审查的建设方案之外,另行准备的一个或多个备选方案。环境影响评价报告书是否需要考虑替代性方案,是中国与其它发达国家环境影响评价制度不同的另外一个重要方面。美国就十分重视对替代性方案的选择,“充分报告一切可供选择方案的环境影响是实施环境影响报告书的基本目的的关键”。[25]美国《国家环境政策法》第4332条规定在环境影响报告书中,要考虑“提案行为的各种替代方案”。根据《关于实施国家环境政策法程序的条例》(CEQ),“(环境影响报告书)它包括建议行动(theproposedaction)和替代行动(thealternatives)两类。替代行动就是指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。替代方案又可以分为基本替代方案、二等替代方案和推迟行动三种”。[26]而从我国《环境影响评价法》第17条关于建设项目影响报告书内容的规定来看,我国并未将替代性方案作为强制性的规定列入必须考虑的范围。

  这涉及到对环境影响评价性质的认识问题。我们要求在开发行动之前进行环境影响评价,不是要千方百计地找出该开发行动的弊端从而将其完全否定。如果环评可以拥有绝对的一票否决权,那么就会走向另外一个极端即为了环境可以不去发展。环境保护与济发展完全可以相辅共生,计划中的开发性动是否实施是由决策者在权衡二者利弊之后谨慎做出的。“一个建设项目或行动方案的社会、经济和环境效益好或差,为消减和避免负面影响所需采取措施的代价的大或小,都是在比较中得出结论的。如果一个项目或一项行动只有一个方案或一种做法,是无法判断其合理性或优劣的,也使EIA缺少有效性。”[27]因此,十分有必要在环境影响评价中提出尽可能多的替代性方案以供决策者参谋。

  补偿方案也可以被视为一种特殊的替代性方案,它实质上是项目建设方与直接利害关系人达成的一种环境权交易。但是,这种方案将目光重点转移到了化解建设方与直接利害关系人可能产生的冲突之上,而不是所应当根本考虑的环境保护问题。因此,只有当建设项目所可能产生的环境损害局限于当地,补偿方案才能被赋予更大的合理性。当然,替代性方案和补偿方案也是可以结合在一起使用的,因为有时哪怕是最优的替代性方案,也会导致环境权的损害补偿问题。

  不过,不论是替代性方案或者补偿方案,如果是在单方面的主导下是很难保证制定的更为科学合理。作为建设单位或评价单位,鉴于其已经对原方案形成某种习惯性思维定势,所以再提出可行的替代性方案较为困难;对于补偿方案,建设单位当然希望补偿的越少越好,从而会倾向于制定对自己损害最小的方案。替代性方案需要从不同的角度获得突破,补偿方案也只有经过双方讨价还价才能够达到“息事宁人”,方案的选定是一个需要集体参与、运用集体智慧的过程,环评特派员作为“联络员”或“主持人”在这个过程中会发挥关键性的作用。现在,我们正是缺少这样的一个“联络员”,才使得争议久拖不决。双方把焦点集中到了一些并非关键的问题上,而当替代性方案或补偿方案被迫“浮出水面”的时候,则又产生了旷日持久的论战。在此之前,很难会有人主动地考虑该项目是否存在更好的可选方案或者通过支付合理的补偿就能把矛盾消融,而是千方百计地去论证自己一方观点的合理性。在西部通道侧接线工程事件后,有人即发表评论:只要建立一个赎楼基金就可以完事的事件,却要拖上两年多。如果存在环评特派员从中“斡旋”,那么矛盾就会缓和许多,双方在其主持下始终就关键的问题展开友好的协商,这样不仅问题会得到及时解决,开发活动的效率也会被大大提高。

  (二)环评特派员对私下环境权交易的监控

  现在的趋势证明,那些真正对环境有严重破坏作用的建设项目已经开始悄悄地大规模向经济落后地区转移。在这些经济相对落后的地区,不仅当地政府急于谋求经济的片面增长,当地百姓也对“赶快富起来”充满期待,加之政府官员的百般蛊惑,居民就会在盲目中甘愿放弃自己的环境权益,结果是政府和当地居民联合起来同投资方达成了一项污染交易,这种情况屡见不鲜。既然已经得到当地居民的认可,又有当地政府的庇护,投资方自然可以放心大胆地进行开发建设,除非污染已经达到十分严重的程度,问题或争议是不会显现的。

  环境是一个庞大的系统,不同的环境要素之间会相互作用。当地居民为了自己的私人利益或地方利益而情愿放弃属于自己的那一部分环境权益,很可能会给整个环境系统或他人的环境权益造成损害。这种私自交易已经超越了权利的行使界限,违背了社会公共利益,因而也是违法的。而要想有效地防止这种暗地交易的发生,最好的办法莫过于由环评特派员对此进行监控。

  七、操作层面的分析

  前文着重分析了环评特派员的基本职责:对建设单位和评价单位的评价活动进行监督并向决策者传递所收集到的有用信息;控制公共参与的进程并提升公共参与的价值;参与替代性方案或补偿方案的制定以及监督建设者与当地政府和居民可能私下进行的违法环境权交易。这一分析是从环评特派员制度的科学性角度展开的。然而,一项新制度的确立,除了要经得起严密的科学论证,还要能过经得起实践层面的考验,亦即该制度的可行性有多大?能否具体地被操作并同其他已经建立起来的合理制度保持和谐的关系?笔者以为,在我国建立环评特派员制度是可行的。以下就是关于该制度可行性的分析设计以及穿插的实施该制度应当注意的问题。

  第一,引入环评特派员的时间:应当在项目筛选阶段就引入。这是基于特派员能够更好、更全面履行职责的考虑,也是在项目筛选阶段扩升公共参与所要求的。

  第二,引入环评特派员的方式:可以由建设单位主动申请,也可以由主管机关以职权作出。当然,如果前者不主动申请,则主管机关应当依职权强制派出。

  第三,环评特派员的法律地位和任职资格:根据前文的分析,环评特派员只有在身份上被视为国家公务员才能与其职责相符合;为了更好地履行职责,环评特派员应当是具有经验的环评工程师。

  第四,环评特派员的回避以及履行职责时的要求:这两个方面可以借鉴《国家重点建设项目稽察办法》的规定,环评特派员的派出实行回避原则,在履行职责中,不得接受建设单位的任何馈赠、报酬、福利待遇,不得在建设单位报销费用,不得参加建设单位安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动,不得在建设单位为自己、亲友或者其他人谋取私利。

  第五,环评特派员工作所需费用:重大建设项目稽察特派员工作所需费用全部由国家财政拨付,这种做法是与稽查的次数较少有很大关系的。然而,如若全面推行环评特派员制度、所需费用又全部由国家财政负担则是相当困难的,这也可能是推行此一制度可能存在的最大障碍。笔者以为,这笔费用可以由建设单位来负担。虽然《行政许可法》和《环境影响评价法》均要求行政机关在实施环境行政许可过程中不得收取任何费用,但是我们应当注意《行政许可法》第58条的但书规定:“法律、行政法规另有规定的,从其规定。”而且,法国法的做法也是如此,其《环境法典》第123.14条规定,“公众调查引起的一切费用,调查专员或调查委员会成员的补贴以及他们为组织调查所需的必要的物质手段由业主提供”。[28]

  第六,环评特派员的工作原则:环评特派员在任何时候都不得就建设项目所具有的任何经济效益向决策者提出褒奖性的建议,哪怕是心里很清楚,他也不能向外界表达这些看法。他的工作原则就是尽最大的努力找出该项目所可能存在的对环境的潜在威胁,并将风险及时提示给决策者。不得褒奖原则是环评特派员在工作中所应贯彻的最重要的原则,这是由其特殊职责决定的,至于关于项目所存在的任何经济效益不用特派员多讲就会由建设单位或评价单位主动传递到决策者哪里。贯彻这一原则可以从很大程度上阻却环评特派员被建设单位收买以至结成利益共同体的可能性,因为决策者采纳的特派员所传回的信息,仅应当限于其提交的书面报告以及其他物质性材料而不应包括任何不成文的言词性结论。此外,对环评特派员加以最低限度的提示义务——这种提示依据当时的客观情况、凭借环评特派员的通常素质即可以发觉——并将风险提示完成的情况与其工作业绩联系起来,会更好地引导环评特派员积极地履行职责。

  注释:

  [1]徐正祥:《环境影响评价法的变革和创新》,载王曦主编:《国际环境法与比较环境法评论》(第2卷),法律出版社2005年版,第204页。

  [2]BoyleJ.BasicelementofaneffectiveEIAplan.EnvironmentImpactReview.1998,18(2):97.转引自陆雍森:《环境评价》,同济大学出版社1999年第二版,第95页。

  [3][4][5]王灿发、于文轩:《“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问》,《中州学刊》2005年第5期。

  [6][7]陆雍森:《环境评价》,同济大学出版社1999年第二版,第196页。

  [8]马费成等:《信息管理学基础》,武汉大学出版社2002年版,第43页。

  [9]前引[6],陆雍森书,第195页。

  [10]该方法是美国BBDD公司于1938年创立的。“头脑风暴”原指精神病患者精神混乱时的胡言乱语,后来被加以抽象化,意为自由奔放、无拘无束、创造性地思考问题。

  [11]齐小华、高福安:《预测理论与方法》,北京广播学院出版社1994年版,第55页。

  [12]拉尔斐是阿波罗神殿所在地的古希腊遗址,古希腊神话中的阿波罗是太阳神和预言神,他每年都到拉尔斐来,以占卜未来。

  [13]前引[11],齐小华、高福安书,第59页。

  [14]前引[11],齐小华、高福安书,第59页。

  [15]叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第209页。

  [16]前引[15],叶俊荣书,第192页。

  [17]肖剑鸣、欧阳光明等:《比较环境法专论》,中国环境科学出版社2004年版,第343页。

  [18]前引[1],徐正祥文,第214页。

  [19]前引[15],叶俊荣书,第217页。

  [20]前引[15],叶俊荣书,第193页。

  [21]前引[1],徐正祥文,第214页。

  [22]前引[3],王灿发、于文轩文。

  [23]陈瑞华:《刑事审判原理论》,北京大学出版社2003年第二版,第275页。

  [24]赵国青:《外国环境法选编》(第一辑,下册),中国政法大学出版社2000年版,第622—623页。

  [25]王曦:《美国环境法概论》,武汉大学出版社1992年版,第186页。

  [26]韩爱青:《论健全环境影响评价制度——对〈环境影响评价法〉的分析》,武汉大学环境法研究所所属中国环境法网,网址:http://www.riel.whu.edu.cn,2004/年11月4日。

  [27]前引[6],陆雍森书,第591页。

  [28]前引[24],赵国青书,第623页。

  

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