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司法权与司法行政权若干问题思考
www.cslawyer.com.cn 06-07-27 11:45:27  【关闭
 

司法权与司法行政权若干问题思考 
       
      刘东方(解放军理工大学法律顾问处 江苏南京 211101)■文

 

 

     本文采用如下定义:司法权指审判权,也就是人们通常所说的狭义司法权。司法行政权指与审判权有关的行政权,部分司法行政权带有“准司法性”,但本质上是一种行政权。司法行政权包括两部分:(1)在法院内部,除审判权之外,法院的财政、人事任免、司法裁判以及其它生效法律文书的执行等行政权。(2)在法院外部,侦查权、公诉权、法律监督权、监管权、司法考试、非诉法律事务以及法律职业管理等。以上除审判权之外,所有这些分散在若干个职能部门之中(包括法院本身),各自与法院的审判权发生职能上的衔接的行政权,均系司法行政权范畴。该范围比通常所说的广义司法权范围更广。

    以上定义是时下关于司法权各种定义中的一种,之所以采用这种定义出自如下考虑:(1)将司法权(审判权)和司法行政权区别开来,是从公权力的根本属性入手进行的区分,这种区分抓住了根本、抓住了关键。因为,只有从公权力的根本属性入手,才有可能从根本上认清各种公权力特点规律、社会角色及其定位,从而在对各种司法模式的取舍及其配置上增加科学性、减少盲目性,建立起适合我国“本土国情”的司法体制。(2)我们可以看到,同是联邦制国家,美国法院采取双轨制,而德国法院则采取单一制①,对类似情况只能透过现象看本质,在规律、原理的高度上区别事物,科学取舍。如果仅停留在外围和现象上,很可能东施效颦。(3)由于受“左”倾思潮等影响,我国对公权原理的研究滞后,不要说社会上,就是在法学界,对各种公权力的本质属性及其区别也认识不清、不准。(4)目前,我国的政治体制改革和司法体制改革正在进一步向“深层次”推进,政治体制改革也好,司法体制改革也好,进一步深入改革需二者互动。理顺司法权与司法行政权二者关系,实现以审判权为核心的审判独立,不啻是一个很好的切入点。(5)总之,将司法权(审判权)和司法行政权区别开来,提供了一种视角、一种标准、一种方法、一种司法理念。


    一、司法权和司法行政权是有“枳橘之别”的两种公权力


    表面上看,行使审判权的法院系统和行使司法行政权的机关一样,在一个国家范围内,它们都是金字塔式结构模块,其实,二者的工作性质大相径庭。司法权(审判权)的本质属性是“终局性判断和裁判权”,法官就是足球场上吹哨子的裁判员,由此衍生出司法权的其它重要属性并和司法行政权有鲜明区别。

    本质属性区别:(1)司法权具有终局裁判性、中立性、独立性、被动性等品格。(2)检察权虽然具有“准司法性”,但它不具有终局裁判性。(3)检察机关代表一方当事人,不具有超然物外的中立性。(4)检察机关上下级之间是领导关系(法院上下级是监督关系),具有行政集权性,检察权的独立性是相对的。(5)检察权具有主动性。(6)检察权具有行政权这种公权力的一般品格,根据公权原理,检察权应当划归司法行政权——行政权范畴。(7)至于侦查机关和司法部,各国均无例外地将其划归行政权范畴。

    控权模式区别:(1)司法权的一般控权模式为,排除各种非法干扰,依法进行监督,法官、法院、审判权独立(审判独立),通过控、辩、审三方诉讼主体形成“三角形横向制约”,通过上诉审和再审程序形成“纵向制约”,合议庭每一位法官对案件的处理意见要求存档备案,追究责任要求落实到法官个人、法官办案责任制。(2)行政权是集权控制模式,上下级之间是领导关系,同一级别内部实行行政首长责任制,行政命令一般需要执行,“军令如山”。而且,“服从和执行上级依法作出的决定和命令”导致错误,一般情况只有“管官的官”承担责任、“官管的官”不承担责任。

    人员配备区别:法官的配备要求少、精、职业化,社会地位崇高。法官重单兵,行政官重团队。法官是一项单兵竞技性很强的职业,法官不能滥竽充数。法官是对人类行为和意念(主观是否有过错)进行诊断的“社会关系医生”,一方面,法律规定的本身复杂且在不断变动;另一方面,人类行为和意念极其复杂:理性因素、非理性因素相互交织,法官既要对其进行事实判断,还要对其进行价值判断。如果人类行为和意念仅仅是逻辑性的理性因素发挥作用的话,那么,计算机判案比法官强。问题在于,人类行为背后有着极其复杂的非理性因素:需要、动机、情感、意志、世界观、人生观、价值观等等。这就要求,法官除要求精通法律外,还必须拥有一定的社会生活经验、世事历练进而达到人生成熟阶段。也正因为如此,英国出任大法官者要求必须是高级律师,美国的法官是经过其它法律工作而成绩优秀者,其中大多数来自律师。法律职业者为了荣升法官职位,一般都需要多年的扎实有效的奋斗历程。

     二、处理司法权和司法行政权二者关系基本原则


    现代世界各国在司法权和司法行政权、权限划分以及机构配置方面存在一定的差异,有些国家采用大司法体制,将具有司法功能的各种机构都涵盖于司法体制。而另一些国家则采用小司法体制,将司法权和司法行政权严格区分开来,只有审判权才属于司法权。如美国,检察权明确被划归为行政权,附属在司法部这样一个行政部门,联邦司法部长同时兼任联邦总检察长③。但是,无论大司法体制还是小司法体制,司法权和司法行政权二者关系有如下共性:

    (1)分工协作。以我国为例,根据我国现行法律,对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责;检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉、法律监督,由人民检察院负责;审判由人民法院负责;监管、司法考试、非诉法律事务以及法律职业管理等由司法部负责。(2)相互监督制约。人民检察院行使法律监督权;法院的判决本身又是对侦查工作、公诉工作的监督;此外,法院通过行政诉讼对行政权、具体行政行为合法性进行监督;最后,结合具体个案,司法审查权制度确立了司法权对行政立法权的司法审查权,通过对行政立法的司法审查,可以将与宪法和法律相抵触


    的行政立法排除适用,从而捍卫法律的整体统一性和严肃性。(3)审判权是对纠纷的最终裁判权。在解决纠纷方面,法院的审判权和司法行政机关的“准司法权”有明确的分工,各自应当在自己的合理权限内设定和适用。而且,审判权对司法行政权的“准司法权”原则上拥有最终裁判权。经行政机关处理的纠纷和案件,一般仍应当赋予当事人诉诸司法审查的权利。(4)审判权是全部司法活动的核心。现代司法体制是以法院为中心而建立,司法活动以法院的审判活动为核心而展开。在司法权和行政权的关系上,部分国家司法权相对于行政权具有更高的地位(司法权优越),而在另一些国家,二者完全平等,互不干预,由专门机构负责平衡协调二者之间的关系④。(5)各国关于司法权和司法行政权的机构配置:尊重公权力自身固有的特点和规律;立足国情、文化传统和本国经济发展需要,并根据各个不同历史时期的工作重点不断进行调整;放眼世界,不盲目照搬照抄,但注意吸收域外司法体制的成功经验。

    三、劳动教养决定权属司法权,该制度如保留,决定权应当收归法院


    司法权(审判权)的法院独占性是当今世界普遍遵循的一个重要的司法制度、原则,这一制度、原则也写进了我国《宪法》,《宪法》第一百二十三条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”现行劳动教养制度实质上是侦查机关截流了一部分司法权,这是当前我国司法体制在处理司法权和司法行政权二者关系方面的一个重要问题。

    以下特征决定,现行劳动教养制度实质上是“侦查机关截流了一部分司法权”:(1)时间长。“劳动教养的期限为1至3年,必要时得延长1年”,这个期限与“比例性原则”相背离,比刑罚处罚中的管制、拘役甚至短期有期徒刑更严厉或更长。理论上讲,如果将劳动教养定性为行政强制措施或行政处罚,其期限和严厉程度应当低于刑罚。(2)限制甚至剥夺人身自由。“劳动教养人员应遵守:五要十不准,不准随便离开规定的活动范围”;“劳动教养所的护卫由武装警察担任”;“对逃跑的劳教人员,应当立即追回,并通知原驻地公安机关。追回途中可以押解,路途远的,可以临时寄押在行政拘留所或看守所”。(3)侦查机关既是侦查员,又是控诉人,同时还是裁判员。劳动教养决定权由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养委员会行使,该委员会虽有民政、劳动部门参与,但实际起作用的还是公安机关,劳动教养委员会也大多设在公安机关。这样,由侦查到终局裁判,侦查机关一手承办。而且,“被决定劳动教养的人,对主要事实不服的,由审批机关组织复查。经复查后,不够劳动教养条件的,应撤消劳动教养;经复查事实确凿,本人还不服的,则应坚持收容劳动教养”,复查权还在原劳动教养委员会。

    劳动教养是我国所特有的一种强制性教育改造制度,它是建国初期特定历史条件的产物。该制度和已经被废除的收容审查制度有着共同的特征,那就是,不经公诉机关审查和审判机关判决,而由行政机关自行决定在较长期限内限制、剥夺公民人身自由。劳动教养制度经不起推敲,而且,在实践中该制度还存在被滥用现象,一些证据不足的案件,被法庭判决无罪或被检察机关决定不起诉的案件,公安机关将当事人劳动教养,使司法权的独占性和权威性大打折扣。还有的将其用来规避刑诉法规定的侦查期限,使该制度成为变相的收容审查制度。

    四、执行实施权属行政权,应当从法院权力结构中剥离


    在不影响审判工作的前提下,司法权可以配置一些必要的管理性或服务性的司法行政权。审判机关不宜行使类似于执行实施权这样一类的司法行政权:工作性质与审判工作不同,业务量大、任务艰巨、过分牵掣精力,而实际上也不可能很好兼顾。这是当前我国司法体制在处理司法权和司法行政权二者关系方面又一个重要问题。

    在执行过程中可能涉及到两种不同属性的公权力:执行中的裁判行为、执行中的实施行为。执行中的裁判行为属审判权范畴,在执行过程中还应当以某种形式返回到法院系统,从而维持法院对审判权的独占性。而执行中的实施行为属行政权范畴,当今世界绝大多数国家将其从法院权力结构中剥离。

    如:以美国、英国、加拿大为代表的英美法系国家完全将执行权从法院权力结构中剥离,由专门的司法行政机关负责。瑞典、瑞士等国设立的专门的执行机构包括:执行局、执行事务局、破产事务局等。以德国、法国、日本为代表的大陆法系国家,法院系统虽然也设有“执行法官”,但他们只负责解决执行中的裁判性质的纠纷,不负责执行实施,执行实施由独立于法院的执行官来完成⑤。可见,大陆法系法院内的“执行法官” 和我国法院内的“执行法官”内涵不一样:他们实质上仍然是在行使审判权(老本行),而我国法院既行使执行中的裁判权,又行使执行中的实施权。 
    “执行难”的根本原因之一是:对执行实施权的根本属性认识不清、不准,由此产生执行机构、执行制度设置不尽科学。执行实施权是国家法律赋予的一种行政性强权,暴力性、集权性、一体化、垂直性、单方性是其典型特征。在我国,“法院执行庭模式”将执行实施权这种行政权完全混同于司法权:上下级法院执行庭之间是监督关系,不是领导关系,各级法院执行庭相对独立。“法院执行局模式”开始将执行实施权作为行政权来处理,执行局既受本级法院领导,又受上级法院执行局领导,上下级执行局之间不再是监督关系⑥。理论上讲,如果是维护各种生效法律文书在中华人民共和国境内的有效执行,就必须是执行力量“全国一盘棋”,统一调度、相对独立,只有这样才能打破地方保护主义和各自为政,因为执行实施权是一种近乎于“军事统帅权”的公权力,在势力范围内不至于“失灵”就必须在势力范围内统一节制、调度。

    和一般管理性和服务性的司法行政工作不同,执行实施工作本身是一个“重头戏”,不能把它作为附带工作来抓。同时还应看到,为了保证法院聚精会神地搞好审判工作,进行以审判权为核心的司法体制改革,淡化长期以来形成的法院的行政化管理模式,营造法院所应当有的工作氛围等,也需要将执行实施权这种特殊的行政权从法院的权力结构中剥离。

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