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保外就医的法律条件及其制度完善
www.cslawyer.com.cn 06-11-12 13:33:13  【关闭
保外就医的法律条件及其制度完善
李桂华  梁志勇
 
内容摘要:保外就医的法律条件应该包括实质条件和形式条件,二者相互并重、缺一不可;为完善现有保外就医制度,建议在刑罚执行中引入刑罚执行暂缓或者刑罚执行中止制度,将保外就医属性界定为非刑罚执行,并将保外就医的执行管理主体由公安机关监督管理改为由司法行政机关与卫生行政机关共同监督管理。
关键词:保外就医  刑罚执行  法律条件  主体
 
保外就医制度历来为司法理论界和实践界所关注,而保外就医的法律条件、属性界定和监督管理又是保外就医制度的三个核心问题,对此展开深入的探讨和研究,对于保外就医的公正司法、完善制度无疑是有裨益的。
一、关于保外就医的法律条件
刑诉法第二百一十四条所阐明的保外就医法律条件,实际上包括实质条件和形式条件二个方面:
(一)实质条件。保外就医的实质条件是“有严重疾病”,如何把握“严重疾病”?
在司法实践中,通常是依据司法部、最高人民检察院、公安部共同印发的司发[1990]247号《罪犯保外就医疾病伤残范围》(以下简称《范围》)中相关的标准来评判与衡量。
(二)形式条件。保外就医的形式条件包括对象性条件、程序性条件以及否定性条件。
1、对象性条件是保外就医的对象只能是被判有期徙刑或者是拘役的已决罪犯。判处其他刑罚的罪犯或是未决犯均不符合保外就医的对象性条件,不能获准保外就医;2、程序性条件是:委托主体必须合格,如负责罪犯刑罚执行的监管单位等。
主体医院是省级人民政府指定的医院。疾病证明应是主体医院依照规定的程序作出。病情证明对象只能是罪犯所患疾病的严重程度。
审批的程序必须合法、有效。刑诉法规定“依照法律规定的程序审批”,在司法实践工作中,一般是依照司发[1990]247号《罪犯保外就医执行办法》中规定的相关程序来执行,违反此规定属于违法、无效的审批程序。
3、否定性条件:刑诉法第二百一十四条第二款规定“可能有社会危险性的罪犯,或是自伤自残的罪犯,不得保外就医”,笔者将之称为否定性条件,即罪犯如属于其中之一者,即使其完全具备了保外就医的其他条件,也为此丧失了被获准保外就医的资格。 
(三)保外就医法律条件认定及相关的问题。
1、保外就医法律条件的审查与认定。
对于形式条件欠缺的,如果所欠缺的是较次要的比如罪犯的既往病情材料、某些次要的病理学检查等等,可以待有关部门补充全面后认定其具备形式条件。
对于形式条件不符合规定的,如主体医院的疾病证明材料加盖印章不符合规定、初审报告格式或内容不符合规定或是过于简单等等,在排除虚假证明的可能后,可要求有关部门按规定修正后,认定其满足形式条件。
对于形式条件严重缺失或违法的,如缺乏或是非主体医院出具的疾病证明、违反对象条件或是否定性条件规定等等,认定其不符合保外就医的形式条件。
证明某罪犯的疾病严重程度同时有多份结论不一甚至是相矛盾的病情证明材料,这在司法实践中也是一常见的问题,该如何审查与采信疾病证明材料?笔者认为可依照审查诉讼证据的原则与方法进行审查与采信:首先,审查疾病诊断证明的客观准确性。在司法实践中,大部份异议是针对疾病诊断结论的,一般来说,医疗资质高的医院比资质低的医院作出的诊断结论更加准确、客观、可靠,因此可通过医疗技术力量较强、资质更高的主体医院的细致检查,可鉴别诊断结论的客观准确性;其次,审查疾病证明材料的程序合法性。包括审查委托主体是否合格、提供疾病证明医院是否具备主体医院资格、主体医院是否依照章程规定的程序、责权来诊断、所载内容是否符合有关规定,通过以上的审查,可以排除违反程序的疾病证明材料;最后,综合案情和其他调查材料来审查与认定。通过对证明材料的客观真实性和程序合法性等方面的审查,并综合其他材料,可以认定其中符合规定的疾病证明材料。
2、具备保外就医条件与准予保外就医的关系。
在司法实践中,大多数观点认为二者之间是一种必然的关系,也即是具备了保外就医法律条件,则必然会产生保外就医法律结果。笔者认为这是一个认识上的错误,实际上,刑诉法第二百一十四条已阐明了具备保外就医法律条件与被准予保外就医二者之间的关系,上述错误观点是对该法律条款中“可以”一词的理解不全面和忽略了保外就医必要性的把握所致。事实上,其中的“可以”既含“可以”,同时也含“不可以”之意,但绝不应是“必须”也即是“必然”之意。因此,二者之间不是一种必然而是一种或然的关系。
3、主体医院出具保外就医建议的评析。
司法实践中,一个有争议的问题是:主体医院在对疾病提供证明结论时,可否同时作出是否“同意或建议保外就医”的结论?
有二种观点:肯定论认为主体医院在对罪犯的疾病进行检查、诊断后作出是否属于“严重疾病”的结论同时,有权并有必要作出是否同意保外就医的建议,以供主管审批机关参考;否定论认为作出是否准予或建议保外就医结论涉及法律适用的问题,而主体医院并非是适用和运用法律的司法机关,因而不能作出是否准予或建议保外就医结论。
笔者同意否定论的观点,理由如下:首先,这是由主体医院的职能属性决定的。众所周知,医院主要职能是为社会提供医疗服务,其是一个医疗主体而非司法机构,并不具有司法职能属性,除法律特别授权外,其职权不能涉及司法事务;其次,这是由保外就医的法律属性决定的。“建议保外就医”或“同意保外就医”实际上是一种司法建议权或司法决定权,其结论是一种司法结论、裁决,显然,由不具备司法职能的医院来行使这样一种司法职权是没有法律依据的;再次,是由主体医院角色定位决定的。主体医院在办理保外就医过程中扮演的角色是一个受司法机关的委托而对疾病的严重程度进行评估的一个医疗鉴定机构,其所处的法律地位类似于诉讼过程中鉴定人所处的地位,如果赋予其作出是否同意保外就医的建议权,就好像是赋予司法鉴定人对被告人的定罪量刑作出建议权一样,令人费解和难以接受;最后,是由办理保外就医的复杂决定的。办理保外就医涉及到社会和法律方面问题的把握与认定,不是一个纯医学问题,显然,主体医院不具备准确认定和把握上述问题的能力,其所作出 “建议保外就医”或“同意保外就医”结论的准确性难以把握。
二、关于保外就医的定性
(一)保外就医的性质及特征。
根据刑诉法规定,所谓保外就医,是指对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,因具备法定情节(严重疾病),而依照法律规定的程序,经主管机关批准,由监内执行刑罚变更为暂予监外执行刑罚的一种特殊的刑罚执行方式。由此可知,保外就医本质上是一种暂时性的、在监外执行的刑罚执行方式。其有以下六个方面特征:其一是刑罚执行场所的变更。即由在监内执行刑罚改为监外执行刑罚;其二是刑罚的惩罚性和改造性降低。其三是刑罚执行的继续性。罪犯保外就医期间仍属刑罚执行期间,计入实际执行刑期;其四是动态性或可变更性。如果在执行过程中出现某些法定事由如疾病痊愈、严重违反保外就医的管理规定等,罪犯会被终止或撤销保外就医而收监执行刑罚;其五是暂时性或阶段性。其六是承担双重的刑罚执行功能和目的。既要承担或实现常规刑罚执行的惩罚和改造功能、目的,又要实现或达到医治疾病、康复罪犯身体健康的功能和目的。
(二)保外就医性质界定引发的问题。
笔者认为,刑诉法对保外就医作如此定性是欠妥的,在司法实践工作中引发了很多的问题,主要表现有如下三个方面:一是诱发了不良保外就医动机的产生。保外就医的出发点和落足点是贯彻人道主义精神、康复服刑人员的健康,但由于保外就医具有既能计入刑期又能大幅度地降底刑罚惩罚性等特点,故不少监内执行罪犯挖空心思、无病诈病、轻病装重病、甚或是自伤自残,欲通过保外就医来达到逃避惩罚和改造的目的;二是使刑罚执行的常规目的和功能无法较好实现。由于现行的保外就医是在降低或是消除惩罚性和改造性的状态下执行刑罚,因而使得刑罚执行的常规功能和目的如改造、教育功能包括一般教育和特殊教育功能不能得到很好的实现,刑罚执行应有的社会效果和法律效果未能得到充分体现;三是引发了畸型刑罚执行现象的发生。由于保外就医所具有的上述特征,一些司法干警与服刑人员相与勾结,或违反法定程序、或擅自降低条件、或行贿受贿,徇私枉法,引发了在刑罚执行过程中“以保代刑”、“名保实放”等畸型刑罚执行现象的发生,导致了执法不公和司法腐败。 
(三)保外就医属性的合理界定。
如何合理界定保外就医的性质是理论界和实务界探讨的一个热点问题。笔者建议将保外就医属性作如下的界定:在刑罚执行体系中引入刑罚执行暂缓或是刑罚执行中止制度,将保外就医的性质界定为非刑罚执行行为,使其由现行承担的双重目的和功能变为单一的、纯粹的治疗疾病目的或功能,具体为:在判决生效后交付执行过程或是在刑罚执行过程中,对患有严重影响刑罚正常执行疾病的罪犯,可以由法院或刑罚执行机关作出暂缓或是中止其刑罚执行的决定后,依照法律规定的程序批准其保外就医,交有关部门监督管理,在监外医治疾病,待疾病痊愈后,再由刑罚执行机关收监开始执行其原判的刑罚或是继续执行其剩余的刑罚,罪犯在保外就医的期限不计入刑罚执行的实际期限。
通过上述重新界定,可以使新的保外就医制度具有如下的优点:首先,吸收和保留现行制度在体现人道主义精神、贯彻人性化司法理念等优点;其次,纯化了保外就医的动机,保证医治疾病目的的实现。由于将保外就医定性为一种纯粹以医治疾病为目的的非刑罚执行行为,其不再是刑罚执行的方式,不承担惩罚、改造等刑罚常规的功能,因而使得保外就医人员能安心医治疾病,真正达到“保外”是为了“就医”;再次,可以彻底杜绝和消除刑罚执行过程中“以保代刑”、“名保实放”等畸型刑罚执行现象的产生。由于保外就医是在刑罚执行暂缓或是刑罚执行中止之后,与刑期执行毫无联系,因而可以彻底杜绝上述刑罚执行过程中所产生的畸型现象。
三、关于保外就医监督管理的模式
刑事诉讼法第二百一十四条第五款规定,由犯罪居住地的公安机关对保外就医罪犯执行监督、管理,基层组织或者罪犯原所在单位协助进行监督。
对于刑诉法所设计这样的一种监督管理模式,笔者认为是不尽妥当的,在司法实践工作中效果也并不理想:其一、监督管理部门错位。根据法律规定,监督管理工作主要由公安机关负责,而就现在对保外就医罪犯监督、管理实际工作来看,公安机关只负责一些日常性、表面性的监督管理工作如接受罪犯的外出申请等等,而大部分的实质监督管理工作如交付执行、年度考察、病情评估、期满收监执行、违反规定收监执行、延长期限的决定等方面工作均由监狱等其他部门和单位来完成,而这些部门及单位在开展上述工作时,又必须事先与公安机关取得联系并征得配合,因此这实际上造成监督管理部门的错位或是名不符实,使监督管理工作难以取得成效,工作措施无法落实;其二、康复罪犯健康的目的无法较好地实现。如前所述,保外就医的一个目的是治疗疾病,而公安机关不是医疗机构,无法较好地对保外就医罪犯的疾病状态进行监督、管理,将其作为保外就医的监督管理主体显然无法很好地实现治疗罪犯疾病的目的;其三、公安机关无力承担监督管理任务。现行保外就医的日常监督管理工作一般是由居住地的派出所承担,而现在的基层公安机关特别是派出所普遍存在警力紧缺、警务性或非警务性事务繁多等问题,根本无法抽出专门的警力实施有效的监督管理,这使保外就医罪犯脱管、失控的现象时有发生;其四、专政管理色彩过于浓重,人道关怀未能得到应有彰现。由公安机关承担保外就医罪犯的监督管理任务,更多的表明是将被保外就医人作为罪犯身份管理,从而使得保外就医制度所应体现的人性化关怀、人性化司法的初衷未能得到较好的体现。
有观点提出将保外就医监督管理主体由公安机关改为司法行政管理机关如乡镇一级的司法服务所,由其来行使对保外就医罪犯的监督管理权。笔者认为,此监督管理模式将罪犯的日常性管理和监督、考察管理工作统一交由司法行政管理机关进行,能较好地实现保外就医监督管理中的日常性管理和实质性管理相衔接,避免了部门的交叉管理和错位,在一定程度上克服因公安机关警力不足所导致的监管不到位、失控等问题,凸现了人性化关怀和弱化专政色彩的司法理念。然而,此模式也存在着不尽人意之处,最大的不足是无法有效地对保外就医罪犯治疗疾病进行有效的监督管理。
为此,笔者吸纳各方观点的优劣,结合前述倡导的在刑罚执行中引入刑罚暂缓执行或中止执行制度、重新界定保外就医性质的观点,建议建立由如下部门组成或参与的保外就医监督、管理模式:由保外就医罪犯原居住地的司法行政管理机关和卫生行政管理部门共同组成监督管理主体,二者共同行使对保外就医罪犯执行中的监督管理责权。其具体监督管理责权分别如下:
(一)罪犯原居住地的司法行政部门负责对保外就医罪犯法律性事务的监督管理工作,包括:接收获准保外就医罪犯、定期或不定期考察罪犯、接受罪犯外出申请、督促罪犯执行有关管理制度、严重违反制度的认定、期满收监执行、延长保外就医期限申请的审查等等,并就上述有关问题与法院或应遣送监狱、原服刑监狱联系、报告。
(二)罪犯原居住地的卫生行政部门负责对保外就医罪犯医疗性事务的监督管理工作,包括:对罪犯执行定期就医制度落实情况的监督管理、对罪犯疾病进展动态、治疗效果进行监控、评估、疾病痊愈的认定等等,并负责将罪犯上述有关的医疗、健康状况向共同负责监督管理该罪犯的司法行政机关联系、报告。

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