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城市房屋拆迁争议与行政复议制度的完善
www.cslawyer.com.cn 07-01-09 17:24:08 王荣梅 【关闭
  《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)的实施,对促进城市建设和房地产业的健康发展,发挥了重要的作用。但由于政府在拆迁过程中的行政行为多处存在,导致我国城市房屋拆迁各方主体形成了相互交错的复杂的民事法律关系和行政法律关系,由此带来了拆迁争议的复杂性和多重性。加之《行政复议法》和《城市房屋拆迁管理条例》在相关法律制度的设立上,都存在不尽完善之处,使得行政复议在解决城市房屋拆迁争议中应有的作用尚没有得到充分发挥。一、民事法律关系和行政

法律关系互相交织的复杂性    城市房屋拆迁是基于拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿安置,进而取得拆除被拆迁人的房屋及附属物的权利而产生的。从这个角度看,城市房屋拆迁应该是拆迁当事人之间的民事法律关系。

   但是从我国城市房屋拆迁的实践看,由《条例》所确定的各行为主体之间的法律关系远非这样简单。从拆迁实施过程看,政府的行为在整个拆迁过程中起主导作用:1、房屋拆迁管理部门要为实施房屋拆迁的单位颁发拆迁许可证,并将许可证所载明的主要内容公告后,拆迁人与被拆迁人才能依照《条例》的规定订立拆迁补偿安置协议。2、在拆迁人和被拆迁人之间达不成补偿安置协议时,应当事人申请,房屋拆迁管理部门还要进行裁决。3、被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,房屋所在地的市、县人民政府还可以责成有关部门强制拆迁。综上所述,拆迁补偿安置这一民事行为的发生不完全是基于当事人的自愿,而是基于拆迁许可这一行政行为。换言之,拆迁人和被拆迁人发生拆迁补偿安置民事关系的基础是行政决定。

由此不难看出,在房屋拆迁活动中,民事法律关系和行政法律关系互相交织在一起,使得拆迁争议更具复杂性。 二、城市房屋拆迁行政复议中几个争议性问题    由于行政部门在依照《条例》行使拆迁行政管理职能的过程中实施了多种行政行为,这些行为可能会导致拆迁当事人权利受到损害,拆迁当事人必然可以通过行政复议来寻求救济。

   在整个房屋拆迁过程涉及的行政行为(不包括实施拆迁前期的项目审批和规划、土地审批程序)主要包括:发放房屋拆迁许可证、发布拆迁公告、办理延长拆迁期限的审批、对拆迁单位的资格审查、拆迁裁决、强制拆迁、因拆迁人违反拆迁管理而对其进行的处罚等。在这些行为中,当事人对发放房屋拆迁许可证、拆迁单位的资格审查、行政处罚等申请行政复议,在理论上和实际工作中都没有太多争议。但是,关于当事人能否就房屋拆迁管理部门发布拆迁公告、拆迁裁决、强制拆迁提起行政复议,则存在较大的争论。

  (一)拆迁公告

  根据《条例》第八条规定,房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。

对于拆迁公告是否属于行政复议范围,目前存在两种意见。一种意见认为,拆迁公告不属于行政复议范围,对此类行政复议应当不予受理。主要理由,一是拆迁公告的只是将核发拆迁许可证的行政行为告之公众的一种形式,公告中的拆迁范围、期限并非公告本身设定,而是拆迁许可证中已经载明的。公告只是对拆迁许可内容的重复,不对当事人权利、义务产生实际影响,不构成新的行政行为,当事人可以通过对拆迁许可证提起行政复议或行政诉讼来实现其目的;二是拆迁公告对象不特定,没有给当事人直接设定权利义务,且不具有可执行性,属于抽象行政行为范畴。

  另一种意见则认为,拆迁公告属于行政复议范围,对此类行政复议应当受理。主要理由,一是拆迁公告的内容只适用于拆迁范围内的人群,其效力不及于其他对象,不能反复使用,应为具体行政行为;二是拆迁公告的相对人是被拆迁人和承租人,与拆迁许可证的相对人不同,拆迁公告与拆迁许可证不能等同。

  笔者认为,拆迁公告在形式上只是房屋拆迁管理部门将拆迁许可证的内容向拆迁范围内的公众公布,公告中的拆迁范围、拆迁期限等内容并非公告本身设定,而是政府在审批拆迁许可证中已经批准了的,拆迁公告本身也不对当事人权利、义务产生实际影响,当事人应当通过复议拆迁许可证来实现自己的目的。但从目前的实际情况看,许多拆迁公告的内容并不完善,没有在公告写明拆迁许可证的编号,有些房屋拆迁管理部门由于工作制度不健全、工作人员缺少为民服务的意识,对公众查询拆迁许可证的有关情况不予答复,使得当事人无法得知拆迁许可证的具体情况。因此,在目前这种法律规定尚不具体,行政机关工作不规范的情况下,作为行政复议机关不应仅仅限于一般法理层面看待对拆迁公告的行政复议申请,更应当从 三个代表 的高度看这个问题,按照《行政复议法》的 公正、便民 立法原则,实事求是地对此类行政复议申请予以妥善处理,给予处于弱势的被拆迁人充分救济权。

(二)拆迁裁决

  房屋拆迁补偿安置协议是有关当事人就补偿安置方式、标准达成一致意见签订的协议。但是,由于种种原因,有关当事人可能由于对补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项持有不同看法,从而达不成协议。在这种情况下,《条例》规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。裁决的内容一般包括补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、确定搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。

 《行政复议法》第八条的规定: 不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

  拆迁裁决到底应当属于具体行政行为还是属于民事调解的其他处理方式,对拆迁裁决是否可以提起行政复议,各地的地方性法规和规章的规定也不尽相同。

  对拆迁裁决能否行政复议,在司法实践中认识也不一样。概括起来,目前对拆迁裁决能否申请行政复议有三种不同的理解:

  一种意见认为,拆迁裁决不属于行政复议范围,拆迁纠纷裁决是拆迁裁决机关(房屋拆迁管理部门)对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理,属于《行政复议法》第八条第二款规定"不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼"中"其他处理"的一种情形,不属于行政复议范围。《条例》第十六条规定"当事人对裁决不服的,可以自裁决书收到之日起3个月内向人民法院起诉",也没有规定可以申请行政复议,因此拆迁纠纷裁决不属于行政复议范围。

  第二种意见认为,拆迁裁决应当属于行政复议范围。《行政复议法》第六条第(十一)项规定,公民、法人或者其他组织"认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的",可以申请行政复议,拆迁纠纷裁决属于该项规定的情形,属于行政复议范围;《行政诉讼法》第三十七条规定"对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼" 。依据该条规定,可以提起行政诉讼的案件,都可以申请行政复议,此外,从《行政复议法》的立法宗旨等方面看,拆迁纠纷裁决应当属于行政复议范围。

  第三种意见认为,城市房屋拆迁裁决中,涉及两种不同性质的法律关系。一是,对拆与不拆的问题,应当由行政机关裁决决定,逾期不拆的可以依法强制拆迁。因此,对于拆与不拆的裁决,属于具体行政行为,可以依法提起行政复议。二是,对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿问题,包括补偿的方式、补偿的数额等,属于当事人之间的民事纠纷,当事人一方或双方不服的,应当就其民事纠纷向人民法院提起民事诉讼,不应当以裁决机关为被申请人申请行政复议。

  笔者认为,首先,拆迁裁决不属于行政复议法第八条第二款所规定的"不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理"。这是因为:(1)调解行为对当事人的民事权利、义务虽然发生一定影响,但调解是在当事人自愿的基础上进行的。对当事人权利、义务发生影响的决定因素是当事人的意思表示而不是行政机关的意志。调解没有执行力,当事人可以遵守,也可以不遵守。而拆迁裁决包括了补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限等内容,直接确定或影响了双方的权利和义务,并且拆迁裁决是行政机关依法定职权单方面作出的,不以拆迁当事人意志为转移,具有行政强制执行效力的行政行为,是强制拆迁的前提条件。(2)决定何种诉讼的依据在于拆迁裁决的性质。如果拆迁裁决只是一种没有法律强制力的行政调解行为,则当事人只能提起民事诉讼。如果拆迁裁决是一种具有法律强制力的具体行政行为,则当事人只能提起行政诉讼。

  其次,拆迁裁决属于具体行政行为。(1)从行为主体上看,拆迁裁决是由行政机关(城市房屋拆迁管理部门)作出的行为。(2)从拆迁裁决的内容看,裁决的内容就是《条例》规定的拆迁补偿安置协议的内容,包括补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,《条例》中同时规定,对在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。可见,拆迁裁决必然会涉及拆与不拆的问题。(3)从效力上看,拆迁裁决是具有法律约束力的行为,是根据拆迁许可这一行政行为而做出的。而按照《条例》规定,当事人不履行裁决的,将导致强制搬迁的法律后果,很显然,裁决是具有法律强制力的具体行政行为。拆迁裁决一经作出,即具有公定力、预决力、确定力、约束力及执行力,区别于行政机关居间对民事争议所作的调解等行为。(4)从程序上看,拆迁裁决是按照行政程序作出的行为。符合具体行政行为在程序上的特征。

  由此可见,拆迁裁决是可以被提起行政复议的具体行政行为。

 (三)强制拆迁

 《条例》规定被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。因此,在城市房屋拆迁中的强制执行中,存在司法强制和行政强制两种方式。由于司法强制在申请时限上的限制,导致强制拆迁不能很快实施。而《条例》对行政强制没有规定任何附加条件,只规定了被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,房屋所在地的市、县人民政府都可以责成有关部门强制拆迁。但是政府如何责成有关部门实施强制拆迁,通过什么形式完成责成的过程、执法主体是政府还是有关部门、有关部门是法规授权的部门还是政府委托的部门,如何进入行政强制执行的程序、强制拆迁如何实施、有关部门是哪些,在《条例》中没有规定。

  应当说,在我国城市建设高速发展的情况下,行政强制拆迁对提高效率,加快拆迁进程,进而加快城市建设特别是加快旧城改造的速度,确实起到了积极的作用。但是,由于行政强拆在法律制度设计上缺少有效的制约环节,客观上也为有些政府部门片面追求高效率,无限制扩大自己的权力,形成了法律屏障。特别是在遇有重大活动强调拆迁效率时,一些地方的政府和房屋拆迁管理部门片面强调效率,把行政强拆作为解决城市房屋拆迁争议的一项有效的手段。

  各地在实施强制拆迁的做法上也不尽相同。在实际操作中,有些城市政府片面强调加快城市建设,忽略了对被拆迁人权益的保护,由于政府 责成 有关部门的过程缺少透明度,实施的有关部门的法律地位不同,导致执法主体不明确,被拆迁人不知道应当以哪个行政机关为被申请人,也不知该向哪个机关提出行政复议申请。强制拆迁中的被申请人的不确定,成为行政复议机关受理强制拆迁复议申请的一个障碍。

  2003年因强制拆迁引起的问题已经得到社会的普遍关注和国务院的高度重视,因此在2003年底,建设部颁发《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中对政府实施强制拆迁做了多种限制。这个规定的颁发,不但为各地政府实施强制拆迁提出了行为规则,也为行政复议机关提供了审理强制拆迁引起的行政复议案件的依据。

 

三、行政复议制度

需要完善的几个方面 房屋拆迁涉及老百姓的切身利益,要使行政复议便民、简便的优势在处理城市房屋拆迁争议中更大地发挥出来,就应当针对现有行政复议制度中的不足之处,通过尽快修改法律或者制定相关行政法规来加以完善。

 (一)《行政复议法》的盲点需要尽快补充完善

  1、有关行政复议受理问题

  根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,当事人可以通过行政复议和行政诉讼两种方式寻求行政救济。《行政复议法》又规定了当事人可以 选择复议 ,既可以向被申请人的同级人民政府申请复议,也可以向被申请人的上一级行政主管部门申请复议。这样,对同一具体行政行为,当事人可以有三种选择方式。

  城市房屋拆迁涉及的往往是群体性被拆迁人,少则十几人,多则上百人。这些人出于不同的考虑,可能选择不同的救济方式。这样经常会出现两种情况,一种情况是,一个拆迁项目的几个被拆迁人分别向两个机关提出复议申请以及向法院提出行政诉讼申请,两个复议机关及法院同时受理的情况。由于对有关的法律、法规和政策的理解不同,可能作出不一致的行政复议决定和司法判决;另一种情况是,同一被拆迁人,既向被申请人的同级人民政府申请复议、又向被申请人的上一级行政主管部门申请了复议,两个复议机关分别作出行政复议决定。

  应当说,行政复议的 选择管辖 在制度设立上的初衷是好的,实际中也确实在一定程度上起到了 公正、便民 的作用,但也应当看到这项制度给象城市房屋拆迁这样的涉及到群体性的行政复议带来不利的一面,不同行政复议机关对同一具体行政行为作出不同的行政复议结果,不但给拆迁工作造成了被动,也影响了政府的形象。建议将这种 条块 结合的行政复议管辖制度尽快完善,可以借鉴行政诉讼中由不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖的方式,确定城市房屋拆迁相关行政复议的管辖。

  另外,在行政复议受理的问题上,还需进一步明确在以下几方面的规定:

 (1)复议机关受理复议申请后,发现人民法院或者其他复议机关已经受理,是否应当终止该行政复议;

 (2)不同复议机关对同一行政复议申请作出了不同的处理结果的应当如何处理;

 (3)对被申请人针对不同的申请人作出的多个同类具体行政行为可否并案审理的问题;

 (4)行政机关同一具体行政行为涉及多个管理相对人,而不同管理相对人分别选择不同的复议机关复议和法院诉讼时,应当如何处理;

 (5)对行政复议的申请人适格问题,可否按照《行政诉讼法》规定,明确行政复议申请人应当与具体行政行为有法律上的利害关系。

  2、行政复议申请书内容的规范化

 《行政复议法》规定,复议机关收到申请后,在5日内未决定不予受理或未告知申请人另行向有关机关提出申请的,复议机关收到申请之日起即为受理。但是,复议机关在日常工作中,经常会收到复议申请人邮寄来寥寥数语的书面申请,未留联系方式,未附相关证据材料,复议机关对此类申请在5日审查期限内无从查找申请人,无法了解、告知有关事项,造成复议机关复议工作的被动与不便。

  因此,应当明确,申请人的行政复议申请,最低限度应当包含的内容:申请人、被申请人、具体行政行为的存在、知道该具体行政行为的日期等。为了公正性,可以同时设定补正制度,当申请书不符合严格的法定申请要件,行政复议机关如果严格依法不予受理显然欠缺公正考虑,可以限定申请人在一定的期限内补正。

 (二)行政复议机构运作机制的完善

  我国的《行政复议法》规定,行政复议机构是隶属于行政复议机关(各类政府和各类职能部门)的一个内设的负责法制工作的机构。机构的人员是由行政机关的行政首长任命的,行政复议的决定也是代表行政机关作出的,在行政复议运作上也是行政的运行方式。行政复议文书仍以一般行政行文运作的程序完成,由法制机构作出建议,由部门负责人同意,报分管领导(分管市长、局长、部长)审定,最后经由行政机关的行政首长签发。行政复议机构只有建议权,最后的决定权仍在行政首长手中。

  城市房屋拆迁是城市建设的一个重要环节,拆迁体现出极强的政府参与性,尤其是在城市市政设施、公共设施、政府重点工程的建设,政府主导性体现的更加明显。由于这些项目一般是政府投资,拆迁问题也是政府直接参与,房屋拆迁管理部门作为政府的一个部门在进行拆迁裁决时,难免会作出有利于拆迁人的决定。对于一些开发商投资的项目也有类似情况,拆迁在当前已经成了各地发展经济、经营城市、建设城市很重要的一个环节,有些地方官员为了引进、筹措资金,改善城市面貌,过分迁就投资者,过分倾向拆迁人,比如:拆迁前作出有利于拆迁人的许可;当拆迁争议发生时,又作出有利于拆迁人的裁决等等。而作为具有行政救济和对行政机关进行监督双重作用的行政复议决定,仍然由地方行政首长签发,也就难以体现出行政复议的救济和监督作用,不仅不利于老百姓权益的保护、而且也削弱了人民群众对行政复议制度的信任感。

  另外,在各级政府和政府部门中,承担行政复议工作法制工作机构并不完善。一些省级建设行政主管部门没有专门的法制机构,其职能放在办公室,有的甚至与科技、外事放在一起。即使是设置了法制工作机构的,其职能也还包括了法规草案、规范性文件的起草工作、普法宣传工作、行政应诉工作等多项内容,客观上对行政复议工作质量、效率造成了很大影响。

  因此,应当考虑设置独立的行政复议机构,完善行政复议机构独立的运作机制,以减少干预、提高效率。

  (三) 行政复议审理机制的完善

  城市房屋拆迁涉及多个部门,是城市建设活动的一个组成部分,是建设项目整体中的一个中间环节,在办理拆迁许可之前还有建设项目批准文件、办理规划许可、土地使用等,涉及了计划、规划、土地等部门。因此,当事人在对拆迁管理中的行政行为提出行政复议申请时,往往从建设项目批准文件到规划许可、土地审批等一并都提出审查请求,而在实际工作中,这些行政行为又是由不同的部门分别办理的,他们的上级行政主管部门也不是一个。《行政复议法》对在同一申请书中,同时复议由不同部门分别作出的多个具体行政行为应当如何处理缺少规定。房屋拆迁管理部门的上一级行政机关往往不知道该如何处理。

  在城市房屋拆迁争议中涉及的关键问题,就是房屋资产评估问题。房地产评估结果是否公正是房屋拆迁中各种利益关系的关键,但也是非常专业的问题。实践中被拆迁人申请行政复议的原因绝大多数是被拆迁人对评估结果有异议。行政复议机关在审理时是否要对此进行实体审查。由于《行政复议法》对行政复议的审查方式(书面审理)和全面审查的原则作了规定,但对全面审查缺乏明确的标准,导致一些复议机关在审理有关的行政复议申请时,基于怕麻烦的思想,不对评估结果重新核定,造成了群众的不满。

  (作者单位:建设部政策法规司)

 

 

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