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关于行政复议若干问题的思考
www.cslawyer.com.cn 07-01-09 17:22:20 吴伟 【关闭
关于行政复议若干问题的思考

浙江省人民政府法制办公室复议处 
     作为行政诉讼直接关联的行政复议制度建立以来,在有效解决行政争议方面发挥着愈来愈重要的作用。行政复议法对行政复议条例取代,使行政复议的功能定位更加合理、复议范围进一步拓宽、便民原则更加得到体现、管辖体制趋向合理、举证原则得以明确、法律责任得以强化,在很大程度上完善了行政救济权的保障。由干立法的某些限制和一定时段的原因,行政复议制度在自身操作过程中,以及与行政诉讼的衔接上,目前尚存在着诸多的缺陷。特别是最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)出台以后,行政诉讼制度更趋完善,而行政复议制度的缺陷却日益显现。结合近年来的行政复议实践,笔者试对行政复议立法方面存在的有关问题进行探索,求教于同行同仁。

     一、涉及土地等自然资源所有权、使用权的具体行政行为的复议及诉讼问题

     行政复议法第三十条第一款规定:“……认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地……等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”,同时该条第二款规定:“根据国务院或者省……人民政府对行政区域的勘定、调整或者征用土地的决定,省……人民政府确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”;该法第十四条又规定:“对国务院部门或者省……人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省……人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决”。行政复议法的上述规定,在实践中存在着各种不同的理解:1、该法第三十条第一款所规定的侵犯已经依法取得的土地等自然资源所有权或者使用权的具体行政行为,是否包括决定或者批准征用土地等自然资源的具体行政行为,即是否属于复议前置的可诉行为?2、该条第二款规定,根据国务院或者省……人民政府对行政区域的勘定、调整或者征用土地的决定,省……人民政府所作出的确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。对这种最终裁决是否还可以根据行政复议法第十四条规定向人民法院提起行政诉讼或者向国务院申请作出最终裁决?3、不服土地征用决定或者批准行为申请复议,是属于该法第三十条第一款“认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地……等自然资源的所有权或者使用权”的情况,还是属于该条第二款根据征用土地的决定作出的确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议的情况?如属于前一情况,应在决定书中告知诉权;如属于后一情况,则为最终裁决,既不必告知诉权,也不必告知向国务院申请裁决权。

     对上述规定的不同理解,给行政复议决定中救济权的告知和行政诉讼的受理带来困惑。例如,浙江省杭州、温州市中级人民法院日前分别受理了两起农民不服省人民政府征用农村集体土地批准行为的行政诉讼案件,两市法院均作出驳回起诉的行政裁定,但理由却不同。杭州市法院认为:根据行政复议法第三十条第二款的规定,省人民政府作出的土地征用决定,属行政终局裁决,依照行政诉讼法第十二条第(四)项之规定,不属于人民法院受案范围。温州市法院认为:根据行政复议法第三十条第一款规定,认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。两案原告均不服,已向省高级人民法院提起上诉。又如,省高级人民法院对省人民政府在有关征用土地批准行为的复议决定中告知诉权问题提出异议,而国务院法制办的答复意见又明确要告知诉权

     二、行政复议与行政诉讼的受理问题

     关于行政复议和行政诉讼的受理,行政复议法和行政诉讼法作了原则性规定。行政复议法第十六条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼”,“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议”。行政诉讼法第三十七条也作了相关规定。也就是说,除法定复议前置外,进入行政复议或者行政诉讼以先受理为准。

     在实践中,我们经常遇到这样的情况:具体行政行为的直接相对人向行政复议机关申请行政复议,而与该具体行政行为有利害关系的第三人却向人民法院提起行政诉讼,或者情况相反;具体行政行为的两个以上直接相对人中,有的向行政复议机关申请行政复议,而有的却向人民法院提起行政诉讼。在此情况下,启动行政复议还是启动行政诉讼,还是两者分别启动?例如,今年7月份,浙江省人民政府受理宁波市一申请人不服该市政府对某房地产开发公司国有土地使用权证行政行为的行政复议申请后,发现宁波市海曙区人民法院已对另30人提起的行政诉讼作出裁定。市中级人民法院在受理上诉后,为避免与复议决定内容的冲突,待省人民政府作出决定后方作出裁定。

     不同的审理机关,极易可能造成对同一具体行政行为的不同评判结果。司法裁定、判决与复议决定的不一致,往往导致行政法律关系的复杂化,不利于各种法律关系的有效调整,增加社会不稳定因素。为避免上述可能造成的弊端,行政复议法、行政诉讼法及其实施办法应对此作出规定,明确同一具体行政行为的各方当事人之间或者一方当事人之间对行政复议或者行政诉讼作出不同选择的,以最先受理机关作出受理决定为准,即行政复议机关已经受理的,人民法院不再受理;人民法院已经受理的,行政复议机关不再受理。

     三、对行政行为不同阶段的行政盆议决定与行政判决之间效力依据的相互关系问题

     行政管理过程中,除了单一行政主体作出单一具体行政行为的情况外,有的是在不同阶段由同一行政主体作出不同的具体行政行为,有的则是在不同阶段由不同的行政主体作出不同的具体行政行为,前一阶段的具体行政行为的合法性直接影响到后一阶段具体行政行为的效力。如建设工程项目的审批过程,由计划部门的立项审批、规划部门的建设用地规划审批、国土资源部门的用地审批、环境保护部门的环境评估结果审查及消防部门的消防方案审批、规划部门的建设工程规划审批等环节组成。在实践中,往往遇到具体行政行为相对人或者有利害关系的第三人对行政管理过程中的某一阶段甚至几个阶段的具体行政行为提出行政复议或者行政诉讼。例如:浙江省湖州市因城市建设需要,对城市总体规划区范围内的农村集体土地进行征用。在对土地征用范围内的农民房屋进行拆迁时,市房屋拆迁管理部门对负责该项目的某城市开发公司颁发了城市房屋拆迁许可证。一百多户被拆迁人与该公司达成了拆迁补偿安置协议,而其中四户被拆迁人对补偿安置问题提出异议,拒绝搬迁。在此情况下,市房屋拆迁管理部门根据城市开发公司的申请,作出限期搬迁的行政裁决。在四户农民未按期搬迁的情况下,湖州市人民政府根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十八条关于被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内拒绝搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁的规定,作出责成有关部门强制拆迁的决定,有关部门依此组织实施了强制拆迁。四户被拆迁人以农村集体土地征用过程中的房屋拆迁不适用城市房屋拆迁管理条例而应适用土地管理法中有关被征用土地上的附作物补偿条款、行政主体应是土地管理部门而不应是城市房屋拆迁主管部门为由,对市房屋拆迁管理部门的限期搬迁裁决,向所在地的区人民法院提起行政诉讼。与此同时,以湖州市人民政府责成有关部门强制拆迁的具体行政行为所依据的限期搬申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”,第二十八条第一款第(四)项规定了“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为”的法律后果。行政诉讼法对此也作了相关的规定。由行政机关承担举证责任,对于行政机关在作出具体行政行为时重事实、重证据、重依据起到了积极的作用,同时也有效地保护了行政相对人、第三人在行政复议、行政诉讼过程中的合法权益。但是,实践中的一个例子让我们不能不正视这样一个应“除外”的情况。某市人民政府将一宗国有土地出让给甲房地产开发公司并颁发了国有土地使用权证,在事后又错将其中的一部分土地连同毗邻的另一宗土地出让给乙房地产开发公司并颁发了国有土地使用权证。乙公司认为市政府对甲公司的发证行为侵犯其合法的土地使用权,向省人民政府申请复议。市人民政府未按规定进行答复。根据行政复议法的有关规定,对被申请的具体行政行为应予撤销。但从事实看,被申请的具体行政行为是合法的,如果简单地以被申请人不依法履行举证责任为理由予以撤销,将损害第三人的合法权益。因此,责令市人民政府自行纠正。

     笔者认为,被申请人不按照规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,视为该具体行政行为没有证据、依据而决定予以撤销,只能作为一个原则性的规定。在立法上和实践中,都应考虑善意第三人的合法权益保障问题,不能简单地以被申请人不依法履行举证责任为理由予以撤销,损害第三人的合法权益。否则,在客观上由善意第三人来承担被申请人不履行举证责任的法律后果,既在复议判定上不公正,也有悖于立法初衷。

     五、不服省以下垂直领导的行政机关作出的具体行政行为如何确定受理机关的问题

     对工商、质量技术、地税、药检等行政机关实行省以下垂直管理,是国家根据近年来社会经济发展的需要所采取的一项行政管理体制改革措施。由于行政复议法尚未对不服省以下垂直领导的行政机关作出的具体行政行为申请复议如何确定受理机关的问题作出明确,因此带来各地对此规定不一。有的地方规定不服省以下垂直领导的行政机关作出的具体行政行为,向上一级主管部门申请复议;有的地方规定由当事人选择。如何确定行政复议机关,是一个全国性的体制问题。如果没有法律的明文规定,往往带来国务院有关部门与省级人民政府、地方部门和当地政府间的相互抵触情绪,容易造成案件受理和复议管辖上的混乱。笔者认为,从克服地方保护主义和部门保护主义出发,应参照行政复议法第十二条第一款的规定,对此问题予以统一规定,目前只简单地授权省级人民政府确定,只是权宜的作法,应当在在复议法的实施办法中予以明确规范。

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