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如何理解行诉法司法解释第九十二条的规定
www.cslawyer.com.cn 06-08-04 21:16:58  【关闭

2000年3月8日,最高人民法院法释(2000)8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法解释》)第九十二条规定:“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保”。非诉行政执行前财产保全(以下简称执前财产保全)作为我国行政诉讼的一项新的保全制度,从此以立法形式决定下来。这标志着我国行政诉讼法律制度的进一步完善,该制度的建立既对权利人的合法权益起到及时、有效的公力救助保护作用,也为人民法院运用审判职能为经济建设服务提供了法律依据。但由于执前财产保全的法律理念、条件、管辖、范围、措施等制度无明确、具体和可操作性的规则,在司法实践中对一些问题的处理存在操作或认识上的差异。为正确理解该条文的立法精神,规范司法行为,健全和掌握执前财产保全法律制度,本文在此对执前财产保全适用中的几个问题作粗浅的探讨,以期对规范执行能有参考价值。

一、执前财产保全的理念及条件

(一)执前财产保全的理念

执前财产保全是指人民法院根据行政机关或具体行政行为确定权利人的申请,在申请人民法院强制执行前,因情况紧急,不立即采取保全措施将会使其合法权益受到难以弥补的损害,对被申请人的财产采取的强制措施。执前财产保全是我国行政诉讼法的重要诉讼制度之一。这一制度可以有效地防止义务人隐匿、转移、挥霍其财产,逃避依法应当履行的给付义务,从而保证行政机关生效法律文书的顺利执行,维护当事人的合法权益。在司法实践中,常常有当事人因具体行政行为被行政机关处理后尚未申请人民法院强制执行前,义务人为了逃避履行义务的责任,预先转移或者处分具体财产,这必然给对方当事人权利的实现带来极大的威胁,使具体行政行为的裁决书或决定书生效后权利人申请人民法院强制执行,生效的裁决或决定书也难予执行。执前财产保全制度的建立可以预防或挽救这一损害的发生。当行政机关或具体行政行为确定的权利人因出现紧急情况时,可以借助公力申请人民法院采取执前财产保全措施,待具体行政行为的裁决书或决定书生效后再依法申请人民法院强制执行,使其合法权益及时有效地得到保护。

(二)执前财产保全的条件

根据《行诉法解释》第九十二条的立法精神,笔者认为,执前财产保全应具备下列条件:

1、时间条件。执前财产保全申请人申请的期间,应当是具体行政行为的裁决书或决定书送达当事人之后,至权利人申请人民法院强制执行前,权利人可以申请人民法院采取执前财产保全措施。其理由:一是只有具体行政行为的法律文书确定了权利人的权利、给付标的物和给付期间后,权利人才会有申请财产保全的法律依据;二是只有具体行政行为的法律文书送达当事人后,义务人才会知道其要承担给付义务和给付标的物。这样,极少数义务人为逃避履行义务的责任,在给付期间内才会转移、隐匿、挥霍给付标的物或其他财产的行为;三是权利人在申请人民法院强制执行前提出申请,若在人民法院受理权利人申请强制执行后提出,既不符合执前财产保全的条件,也没有实际意义,因该案已进入执行程序,人民法院可以通过执行程序直接依法采取执行措施。

2、内容条件。执前财产保全的申请应当具有强制执行的给付内容。申请执前财产保全的内容,既必须具有给付内容,又必须是具体行政行为的裁决书或决定书确认的具有给付内容,同时必须具有法定强制执行性,否则单纯的确认之权,变更之权的内容或不具有法定强制执行性的具体行政行为的法律文书不得申请执前财产保全。

3、情形条件。必须是情况紧急,不立即采取保全措施将会使申请人的合法权益受到难予弥补的损害。所谓情况紧急,是指被申请人正在或者立即要转移、隐匿、变卖、毁损、挥霍或者处分其财产,权利人依法又不得申请人民法院强制执行,或者来不及申请人民法院强制执行,若不采取应急措施限制其行为,将使权利人的合法权益受到无法挽回的损失。所谓受到难以弥补的损害,即若不对义务人的财产采取保全措施,财产一旦被转移、隐匿或者处分,权利人的合法权益将难以或无法实现。

4、管辖条件。权利人向有管辖权的人民法院申请。根据《行政诉讼法》和《行诉法解释》第八十九条的立法精神,笔者认为,执前财产保全应由被申请人住所地或者居住地的基层人民法院管辖;财产保全对象为不动产的,可由不动产所在地的基层人民法院管辖。

5、担保条件。执前财产保全申请人应当提供财产担保。提供财产担保是执前财产保全必备条件之一。申请人不提供担保的,人民法院应当裁定驳回申请人的申请。因非诉行政案件申请人民法院强制执行前,人民法院是无法确定当事人是否申请复议或者起诉,申请人是否真正享有某种财产权利,其将来是否申请强制执行也是一个不确定状态,一旦保全发生错误,申请人逃避承担责任后,被申请人就无依据要求申请人赔偿因其申请执前财产保全造成的财产损失。只有设立财产担保制度提供财产担保后,人民法院才能根据受害人的起诉或申请,依法以其担保的财产判决或者决定赔偿被申请人的损失。设立财产担保制度,也可防止申请人乱用执前财产保全之权。

6、费用条件。申请人向人民法院申请执前财产保全,应当根据《行政诉讼法》、《人民法院诉讼收费办法》的有关规定预交保全申请费。申请人在规定的期限内不预交,又不申请减、免、缓交的,人民法院应当裁定不予受理。人民法院受理申请人的财产保全申请后,申请人因申请解除或者在规定的期限内不申请人民法院强制执行或者被申请人提出异议理由成立的,人民法院应当依法裁定解除保全措施,保全费用由申请人负担。申请人在规定的期间内申请人民法院强制执行的,根据申请人的申请,保全申请费用可由被申请人负担。

(三)执前财产保全与非诉行政执行的关系执前财产保全与非诉行政执行既有密切的联系,又有明显区别。

执前财产保全与非诉行政执行的联系是:1、执前财产保全与非诉行政执行同属于行政程序法调整的范畴,其宗旨都是保护当事人的合法权益,监督行政机关依法行政,维护社会经济秩序,促进依法治国、健全社会主义法制国家;2、执前财产保全与非诉行政执行均是以国家司法执行权为基础;3、在行政执行程序中,执前财产保全是非诉行政执行程序的前提和基础,非诉行政程序是执前财产保全程序的继续和完成;4、执前财产保全与非诉行政执行均是具体行政行为确认的具有法定强制执行给付之权的内容。

(四)执前财产保全与非诉行政执行二者在程序上有质的区别:1、执行的措施不同。执前财产保全程序是人民法院根据权利人的申请,对具体行政行为确定的标的物或被申请人的其他财产,依法进行控制,不得对标的物进行处分,而非诉行政执行程序则是人民法院根据权利人的申请,对具体行政行为确定的标的物或被申请人的其他财产依法进行处分。2、申请的理由不同。执前财产保全的理由是情况紧急(被执行人有逃避执行的情形),申请人不申请财产保全其所享有的财产权利,从实体上难以或无法实现,而非诉行政执行的权利人不申请执行则超过申请执行时效,从程序上人民法院不予管理。3、申请的时间不同。执前财产保全申请的期限应当是具体行政行为的裁决书或决定书送达当事人后至生效法律文书确定义务人履行义务期间内权利人申请执行前提出申请,而非诉行政执行的期限则是生效法律文书确定义务人履行期限届满之日起180日提出申请。4、救济的措施不同。人民法院受理执前财产保全时应当责令申请人提供财产担保,不提供担保驳回申请,而非诉行政执行法律则没有规定申请人提供财产担保。5、执行的法律文书不同。执前财产保全执行的法律文书是人民法院的财产保全裁定书,而非诉行政执行案件执行的法律文书则是行政机关作出的具体行政行为的裁决书或决定书。6、执行的期间不同。执前财产保全人民法院决定受理申请人申请后,必须在48小时内作出裁定,裁定采取财产保全措施的,应当立即开始执行,而非诉行政执行案件人民法院决定受理后,应当在立案之日起6个月内执结,执行过程中若遇特殊情况,经院长批准可以延长执行期限。此外,执前财产保全程序还有申请复议、权利人在一定期限内申请执行、保全措施的解除、申请财产保全错误的赔偿等均与非诉行政执行程序亦有不同之处。

二、执前财产保全的范围及措施

(一)执前财产保全的范围

执前财产保全制度是为了保护权利人的合法权益得以实现,保证行政机关生效法律文书顺利执行,同时又能监督行政机关依法行政为目的而设置的重要诉讼制度。因此,对于执前财产保全的范围应当明确规定。但《行诉法解释》对此未作明确规定,在司法实践中难予操作。为了规范财产保全范围,笔者认为,《行诉法解释》第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定”。根据该条的立法精神,笔者认为,执前财产保全范围在目前法律和司法解释没有明确规定的情况下,可参照民事诉讼法第九十四条:“财产保全限于请求的范围,或者与本案有关的财物”的规定适用。

所谓限于请求的范围,是指被保全的财物的价额与行政机关的具体行政行为确定价额和财产保全申请人的请求的价额大致相等,保全的范围既不得小于请求的价额,也不得大于请求的价额。因为,小于请求的价额就会使权利人的合法权益得不到完全的保护,而大于请示的价额将有可能侵害被申请人的合法权益,给其造成不应有的损失。所谓与本案有关的财物,是指被保全的财产应当是具体行政行为确定的标的物或者虽不是双方当事人争议的财物,但与具体行政行为确定的标的物有牵连的其它财物。如欠交通税费的机动车辆、欠建筑税款的建筑物、欠矿产税的矿石等。根据最高人民法院《关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》第十八条规定:“人民法院采取财产保全措施时,保全的范围应限于当事人争执的财产,或者被告的财产,对案外人的财产不得采取保全措施。对案外人善意取得的与案件有关的财产,一般也不得采取保全措施”。因此,执前财产保全范围亦只能在民事诉讼法和最高人民法院的有关规定的范围内采用保全措施。只有这样,才能既达到财产保全的立法目的,既使具体行政行为所确定的权利人的合法权益能够实现,又避免造成被申请人不应有的损失。

(二)执前财产保全的措施

《行诉法解释》对执前财产保全的措施没有作具体规定。笔者认为,根据《行诉法解释》的规定,可参照《民事诉讼法》第九十四条规定,财产保全采取查封、扣押、冻结、停止支付或者法律规定的其他方法适用。人民法院对不动产或特定的动产物(如机动车辆、船舶、生产工具)等进行财产保全时,一般只能采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施,确有必要的也可以采取查封、扣押该项财产的措施。人民法院对抵押物、留置物采取保全措施的,抵押权人、留置权人可以享有优先受偿权。人民法院对季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其它不宜长期保存的物品采取保全措施时,可以责令被申请人及时处理,由人民法院保存价款,必要时人民法院可予以变卖保存价款。人民法院对有偿还能力的企业法人,一般不得采取影响企业生产经营的查封、扣押正在生产、经营的生产厂房、工具、冻结企业帐号的保全措施,已采取查封、冻结等保全措施的,如该企业法人提供了可供执行的财产担保,或者可以采取其它方式保全的,应当及时予以解封、解冻,让企业恢复生产经营。

三、执前财产保全的程序与解除

(一)执前财产保全的程序

1、申请与担保。人民法院采取执前财产保全措施应当由权利人向有管辖权的法院提出书面申请,并提供财产担保。申请书的内容包括:申请人与被申请人的基本情况;请求事项;事实与理由等;财产保全标的物的名称、型号(或开户银行、帐号)、种类、数量、价值和所在地的证据、线索等。财产担保书的内容包括:担保物的名称、型号、种类、数量、价值和所在地的证据。如房产的土地使用证和房屋产权证、机动车辆的购车发票或合同和行车证等。

2、职能管辖。执前财产保全案件的审查与受理是由人民法院立案庭负责审查受理,还是由人民法院行政审判庭负责审查受理,因《行诉法解释》对此未作明确规定,在司法实践中存在几种意见,一种意见认为:从最高人民法院1996年4月29日法发(1996)12号文件和1998年8月18日法发(1998)77号通知以及《行政法解释》第九十三条规定的精神看,执前财产保全属专业审判案件,尽管立案实行统管,但非诉行政执行案件应由人民法院行政审判庭负责审查受理;另一种意见认为:从最高人民法院《立案工作的暂行规定》第三十二条和民事诉讼法关于诉前财产保全规定的精神看,执前财产保全案件应由人民法院立案庭负责审查受理。笔者同意后一种意见,即执前财产保全案件应由人民法院立案庭(人民法庭依法不得管辖)组成合议庭审查受理。其理由:一是理论依据:A

1997年7月,肖扬院长提出:“年内要全面实行‘三个分立’,坚决纠正三个不分的做法”。B

《人民法院五年改革纲要》第7条规定:“1999年前,全国各级人民法院根据明确职责

、分工合理、运转高效的原则,全面实行立审分立、审执分立、审监分立”。C

《立案工作的暂行规定》第三十二条规定:“执行案件可参照本规定执行”。D

1999年最高人民法院告申庭庭长纪敏在全国法院立案工作座谈会总结大会上的讲话:“执行立案问题,暂行规定明确‘可参照本规定执行’,参照‘立审分立’的精神实行‘立执分立’。‘参照’不是可参照可不参照,也不是能参照不参照。执行案件统一由立案机构立案,从而解决‘立执分立’问题是‘参照’的核心”。E、最高人民法院《关于全国立案工作座谈会纪要》规定立案机构应承担以下主要职责:“审查执行案件申请、决定是否立案或裁定不予受理”。“根据当事人申请,依法进行诉前财产、证据保全”。二是有利于司法公正。执前财产保全案件由立案庭审查受理,立案庭与行政审判庭、执行庭各司其职,互相制约、互相促进,从审判权、执行权与管理权分离运行机制上既确保了立案质量,又有利于业务庭集中精力提高审判、执行案件质量和法官素质,也可杜绝法官参与行政机关具体行政行为的违法办案。三是有利于监督行政机关依法行政。四是有利于廉政建设。实行“立执分立”运行机制后,既可从管理机制上遏制行政审判庭、执行庭自立自执违法办案,又防止法官办“权力案、关系案、人情案和金钱案”,导致司法不公或司法腐败现象的出现。

3、审查受理。人民法院对申请人申请执前财产保全案件应当进行审查,但《行诉法解释》对审查内容没有明确规定,导致司法实践中适用难以操作。为了规范统一,根据《行诉法解释》和民事诉讼法的立法精神,笔者认为,人民法院立案庭接到申请人财产保全申请后,应当组成合议庭审查下列主要内容:①财产保全申请书;②财产担保书;③具体行政行为的法律文书,并具有法定强制执行的给付内容;④被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;⑤具体行政行为法律文书的送达回证(复印件);⑥被申请人在具体行政行为确定期限内未履行且有转移、变卖、毁损财产等情形的证据;⑦申请人在具体行政行为法律文书送达之日起至权利人申请人民法院强制执行期间内提出申请;⑧可申请人民法院强制执行法律、法规、规章的依据;⑨属于本院管辖;⑩其他必须提交的材料,包括:申请人为法人和其组织的法定代表人身份证明书,授权委托书;申请人是无民事或限制民事行为能力的法定代理人身份证明书,授权委托书;被申请人的身份、住所地或居所情况;保全标的物的证明材料等。申请人申请执前财产保全案件,经审查具有下列情形之一的,应通知申请人补证或裁定不予受理:①具体行政行为的法律文书未送达当事人的;②法律、法规规定由行政机关强制执行的;③超申请执前财产保全期限的;④申请人或者被申请人主体不合格或被申请人基本情况不清楚的;⑤法律文书不具有给付执行内容的;⑥申请财产保全对象、内容不明的;⑦申请人不提供具体有效财产担保的;⑧申请人不预交财产保全申请费用的。

4、裁定与执行。人民法院对执前财产保全申请经审查符合法定条件的,应当及时采取保全措施。但《行诉法解释》对此未作具体规定,笔者认为,可参照民事诉讼法第九十二条第三款的立法精神,财产保全人民法院接受申请后,对情况紧急的,应当由人民法院立案庭在48小时内作出裁定。裁定采取保全措施的,立案庭应在裁定当日将案件移送执行庭执行。执行庭应当在收到案卷后及时进行执行。执前财产保全裁定书的格式,可参照民事诉讼法第九十三条和第九十九条的规定制作:①首部。②申请人的请求。③事实和理由。④本院审查认为。⑤裁定主文(包括采取何种保全措施、保全申请费)。⑥告知被申请人复议权、申请人申请执行权不申请执行的法律后果。即“被申请人对本裁定不服的,可以申请复议一次,复议期间不停止裁定的执行”。“申请人从生效具体行政行为法律文书确定被申请人给付期间或第一次给付期间之日起15日内不向人民法院申请强制执行的,人民法院解除财产保全”。⑦署名和制作时间。

(二)执前财产保全的解除

执前财产保全措施是非诉行政执行案件的一种应急措施,只要保全的条件和原因不复存在了,达到了保全的目的,即应当解除财产保全措施。《行诉法解释》没有明确财产保全的解除制度,致使法官在司法实践中难予制作和把握,为了规范财产保全的解除制度,笔者认为,可参照民事诉讼法第九十三条和第九十五条的立法精神,结合执前财产保全的司法实践的实际,对有下列情形之一的,应予解除财产保全措施:

1、执前财产保全的申请人在一定期限内不申请执行的,人民法院应当裁定解除财产保全措施。一定期限即指申请人在人民法院采取保全措施后,在生效的具体行政行为的裁决书或决定书确定的履行期间或第一次履行期间届满15日内不向有管辖权的人民法院书面申请执行,作出执前财产保全的人民法院应当解除财产保全。该制度虽然限制了申请人的申请执行期间,但该公平制度的建立既可促使申请人及时行使主张执行权,也可减少被申请人的财产损害和依法保护被申请人的合法权益。

2、被申请人提供担保的,人民法院应当裁定解除财产保全措施。被申请人提供担保,人民法院审查认为此种担保可以满足申请人权利的请求,使将来生效的具体行政行为的裁决书或决定书消除了不能执行或难以执行的情形,财产保全措施已无意义。因此,人民法院应当裁定解除财产保全。提供担保,既可以是保证人担保,也可采用实物、现金、有价证券担保。保证人应向人民法院出具证明保证金额的保证书,经人民法院审查并作出认可处理意见。保证人提供担保后,被申请人不履行义务的,担保人应当承担担保金额范围内的连带责任,人民法院在执行程序中可以直接裁定执行保证人在其保证范围内的财产。

3、具体行政行为的裁定书或决定书被撤销的,人民法院应当裁定解除财产保全措施。具体行政行为相对人对行政机关作出的具体行政行为的裁决书或决定书不服申请复议或向人民法院起诉,该具体行政行为经行政复议机关或人民法院撤销,申请人申请执前财产保全的法律根据即不覆存在,被申请人是否还负有给付义务的责任为不确定状态。因此,人民法院应当解除财产保全。

4、申请执前财产保全的权利人撤回财产保全申请的,人民法院应当解除财产保全措施。

5、被申请人对财产保全裁定不服提出复议、申请理由成立的,人民法院应当裁定撤销原裁定,并解除财产保全措施。人民法院对需要撤销原裁定或解除财产保全措施的,由执行庭及时将卷宗移送立案庭审查,对理由不成立的,裁定驳回申请;理由成立的,裁定撤销或解除。对裁定撤销或解除的,立案庭应及时将卷宗移送执行庭将保全财产移交给申请人。

6、申请人申请执前财产保全提供保全财产对象、内容不实,导致人民法院作出的财产保全裁定书难予或无法执行的,人民法院应当裁定解除财产保全。

四、申请人申请执前财产保全错误的赔偿

《行诉法解释》对申请人申请财产保全错误的赔偿制度未作明确规定,在司法实践中,一种意见认为,虽然申请人申请有错误,给被申请人造成财产损失的,但《行政诉讼法》和《行诉法解释》没有规定,申请人则依法不应赔偿。另一种意见认为,申请人申请有错误,给被申请人造成财产损失的,可参照民事诉讼法第九十六条规定:“申请有错误的,申请人应当赔偿被申请人因财产保全遭受损害”的立法精神,由被申请人起诉主张民事赔偿。第三种意见认为,申请人申请有错误,给被申请人造成财产损失的,可根据国家赔偿法的规定,由被申请人请求国家赔偿。第四种意见认为,申请人是自然人或不具备行政机关的法人、其他组织的权利人,申请财产保全有错误,给被申请人造成财产损失的,可参照民事诉讼法第九十六条规定,由被申请人起诉主张民事赔偿;申请人既是作出具体行政行为的行政机关,又是具体行政行为的权利人,申请财产保全有错误,给被申请人造成财产损失的,可参照国家赔偿法的规定,由被申请人(即具体行政行为相对人)请求国家赔偿。笔者同意第四种意见。

五、对执前财产保全的立法建议

1、建议全国人大法律工作委员会在《行诉法解释》第九十二条基础上,结合执前财产保全制度的理论与实践,在适当之时修改《中华人民共和国行政诉讼法》,将执前财产保全制度纳入行政诉讼法典之中,使之从司法制度上保证法律的权威和强制力。

2、建议最高人民法院在全国人大未对执前财产保全制度立法之前,应加强对执前财产保全制度的立法、司法解释工作。如执前财产保全的主体、申请的条件、申请的时间、保全范围、担保形式、保全的措施及例外、法律文书格式、审查受理与管辖、财产保全解除的条件、申请财产保全错误的赔偿及程序等作出系统性、规范性、操作性的司法解释,促进各级人民法院执法程序的规范性和统一性。

3、建议最高人民法院对行政诉讼案件和非诉行政执行案件所作的有关管辖的司法解释与“大立案”所作的有关“立审分立”、“立执分立”管辖的司法解释中相互矛盾、相互对立,导致各级人民法院又难以操作和统一执行的司法解释,应当及时修改,使其达到统一性和一致性,便于各级人民法院操作执行。

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