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修改后民诉法全面应对“执行难”
www.cslawyer.com.cn 08-09-18 14:05:59 吴爽 【关闭
引 言
《中华人民共和国民事诉讼法》以1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》为基础,于1991年正式颁布实施。实施16年来,随着社会的高速发展,该法已难以适应现代民事审判实践和民事纠纷解决的要求,显露出各种问题,应予修改成为了法学理论界和实务界的共识。在此背景下,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,对民事诉讼诉讼法进行了较大的调整,增加了部分条款,完善了部分内容,修改后的民事诉讼法已于2008年4月1日正式开始实施。本次民诉法的一系列重大修改直击“申诉难”、“执行难”问题,引发各方关注。本文通过对“执行难”问题制度成因的分析,解读修改后民诉法对解决“执行难”问题的重大意义,并对我国的民事执行环境进行了展望。
 一、回顾:我国原民事执行法律制度的缺陷及“执行难”形成的原因 民事执行法律制度是人民法院按照生效民事裁判,运用国家强制力量,依照法定条件和程序,对生效法律文书所确定的债权予以公力救济而进行的司法活动,是迫使被执行人履行生效法律文书所定义务的一种司法制度。毫无疑问,民事执行法律制度是一个法治国家不可或缺且极为重要的法律制度之一,承载着将生效法律文书的内容付诸实施,以实现权利人合法权益的重要职能。有效的民事执行可以树立国家司法制度的威信和威慑力,是实现国家法治化的必要前提。在我国,民事执行是国家宪法和法律赋予人民法院的一项重要工作,这项工作伴随人民法院的审判工作而产生,并随着经济发展中民商事纠纷案件的大量增加而逐渐发展起来。 然而,任何一部法律都形成于以往的司法实践,而用于规制将来发生的行为,因此,其本身的滞后性是无法避免的,民事诉讼法亦不例外。在当时的条件下,很难预见我国社会经济发展将会出现怎样的新问题,因而无法在法律上设定较为完善的执行程序,条文较少,且规定得过于粗疏和原则化也情理之中。为应对民事执行司法实践的迫切需要,最高法院专门制定了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》等司法解释。长时间以来,这些规定作为我国民事执行工作的基本法律依据,在一定程度上解决了执行工作中的某些问题,但仍然不能适应执行工作的实际需要,不足以从根本上解决“执行难”问题。随着我国市场经济体系的建立和不断完善,社会经济活动出现了许多新情况、新问题,无论是对实体法还是程序法都提出了新的要求和挑战,尤其是法院的执行工作,越来越多得受到老百姓的关注。然而,民事执行法律制度中存在的一些缺陷,不但制约着人民法院民事执行工作的发展,并且影响着我国司法权威的树立,带来一系列严重后果。 应当说,造成法院执行难的原因是方方面面的,从我国现行民事执行法律制度存在的缺陷而言,主要涉及以下几个方面: (一)诉讼时效限制导致执行难 原民诉法第二百一十九条规定,“申请执行的期限,双方或者一方是公民的为一年,双方是法人或者其他组织的为六个月”。该规定由于没有从实体法诉讼时效这一立法原意出发,造成与《民法通则》的诉讼时效法律规定相冲突,限制了《民法通则》赋予当事人的诉讼时效的权利。一方面,由于我国《民事诉讼法》并未明确规定应当在诉讼程序中告知当事人申请执行期限,这就造成各地法院做法各异,有的书面告知,有的口头告知,还有的法院根本不告知。在实践中就常有当事人因不知道时效限制而延误了申请执行期限,造成丧失保护其合法权益的机会。另一方面,尽管当事人知道时效限制,但债务人短时间内无财产可供执行,即使向法院申请执行也毫无意义,结果只能造成执行存案越来越多,导致人们对法院乃至整个法制制度的失望和不满。 另外,申请执行时效中止、中断制度的缺位,一定程度上也限制了当事人申请执行的权利。在司法实践中往往存在着各种可能导致当事人不能按时申请执行的因素,包括被执行人下落不明、无财产可供执行或者纠纷双方达成履行协议,以及因不可抗力或其他障碍,造成申请执行期限的延误。由于我国对申请执行时效中止、中断制度尚无明确规定,致使上述情形出现时,法院对申请执行时效的中止、中断情况的确认在法律层面难以操作,尽管实践中常采取的法院登记备案、暂缓执行立案等做法,但由于缺乏法律依据,实际上当发生纠纷时,并不能保护当事人的合法权益。
 (二)执行管辖缺陷导致执行难
原民诉法第二百零七条针对执行依据的不同设定了不同的确定管辖标准,即对法院制作的法律文书的执行,由第一审人民法院管辖;对其他机关制作的应当由法院执行的法律文书的执行,由被执行人住所地或财产所在地人民法院管辖。然而,该规定在实践中却遇到了很大的问题:由被执行人住所地或被执行的财产所在地人民法院管辖执行的案件,由于受地方保护主义的影响导致执行难;由非被执行人住所地或非被执行的财产所在地人民法院管辖执行的案件,由于执行的高成本,低效率而造成大量执行积案。尽管在跨区域异地执行有诸多不便的情况下,我国法律规定以委托执行作为补救办法,然而在司法实践中,委托执行并没有起到很好的补救作用。另一方面,在财产已具有很大流动性的现代社会,当事人住所地与其财产所在地往往并不一致,债务人的财产所在地甚至在判决做出后仍可能发生变动。由此导致许多案件既非财产所在地法院管辖,也非债务人住所地或者行为履行地法院管辖,这无疑为及时有效地执行案件设置了一道制度障碍。 由于以上种种原因,致使暴力抗法、案件久拖不决等问题不断出现,执行效率难以保障。
 (三)民事执行通知制度弊端导致执行难 原民诉法第二百二十条规定,“执行员接到申请执行书或者移交执行书,应当向被执行人发出执行通知,责令其在指定的期间履行,逾期不履行的,强制执行。”可见,法律制度将民事执行通知规定为执行的必经程序,然而这样的规定却来带了以下几个问题:第一,从法律文书的生效时间及效力而言,只要法定的履行期限到期,申请人申请执行,法院就应当采取强制执行措施,然而民事执行通知指定了新的履行期限,只要执行通知指定的期限未到期,法院就不能采取强制执行措施,这样一来,事实上延长了生效法律文书确定的履行期限,这种随意性的变更不仅没有法律依据,而且产生了两个并不相同的履行期限,既影响了法律文书的严肃性,也暂时剥夺了权利人对财产所有权的取得权利,容易造成当事人的误解。第二,民事执行通知在实践中还常起到提醒被执行人转移财产的作用,致使生效法律文书难以得到执行,给权利人造成不应有的损失。
(四)被执行财产调查制度不完备导致执行难 原民诉法规定的执行办法,数量不少,但实际效果并不理想。《执行规定》规定的财产调查方式主要有以下三种:由申请执行人提供被执行人财产状况或线索、通过被执行人报告其财产状况以及人民法院依申请或职权调查被执行人财产。实践中,由于申请执行人千方百计想法获取被执行人的财产状况或线索,而大多数被执行人则通过隐瞒、转移等方式拖延、逃避执行,因此前两种财产调查方式从实际效果看并不理想。人民法院依申请或职权调查被执行人财产,自然成为了执行工作中查明被执行人财产的主要方式。 然而,由于我国的被执行财产调查制度过于概括笼统,受法院调查当事人财产状况的权力不明确、当事人和人民法院所承担义务范围不明确以及可执行的财产范围不明确等因素的制约,实际中难以操作,无法对付实践中遇到的形形色色的转移和隐藏财产的行为;对被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己的财产状况,缺乏有利的制裁办法。
(五)执行威慑机制软弱导致执行难 原民诉法对拒不执行生效法律文书规定义务的被执行人惩罚过轻,纵容了被执行人的赖帐行为。另一方面,由于我国社会信用体系还在逐步完善中,不讲信用的行为被发现和追究责任的可能性还较低,对失信行为的惩罚严厉程度还不够,失信成本远没有起到应有的威慑作用,无形中纵容甚至助长了赖帐意识的滋长、蔓延。同时,社会联动机制的缺乏,包括相关政府机构的配合、金融机构的协助执行以及社会舆论监督的建立等等,也为赖帐行为提供了滋生的温床。
 (六)执行救济制度存疏忽导致执行难 执行救济制度是在执行当事人或案外人因违法或不当强制执行行为而受到侵害时所设立的一种权利救济制度。执行权作为一种公权力,易倾向于扩张而致滥用,可能侵害执行当事人或利害关系人的合法权利。我国原民诉法第二百零八条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出异议的,执行员应当按法定程序进行审查。理由不成立的,予以驳回;理由成立的,由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误,按审判监督程序处理。” 原民诉法确立的第三人异议制度,仅限于第三人对执行标的物的异议,是第三人对执行标的物主张实体权利,而对当事人或第三人程序性救济并未作出规定,致使实践中许多违法或不当执行行为不能得以纠正,造成对当事人及第三人程序性救济的缺位。同时,第三人与执行当事人就执行标的的实体民事权益发生的争议,应通过诉讼程序予以解决,而原民诉规定第三人异议“由执行员审查”,这与诉讼法的基本原理不相符合,也不利于保护第三人的实体权利。另外,第三人异议被驳回第三人对此不服的,或者异议理由成立当事人不服的,该如何救济,法律及司法解释并未作出具体规定。 应当说,原民诉法仅仅对我国执行救济制度作出了原则性的规定,授予救济的范围过窄,救济不充分,不能发挥执行救济制度保护和矫正的作用。
 (七)执行和解制度不合理致执行难 执行和解是双方当事人通过平等协商,自愿就变更执行依据所确定的内容达成的合意。就其性质而言,执行和解是申请执行人行使处分权的结果,是民事诉讼法规定的处分原则在执行程序中的具体体现。然而,由于执行和解制度上存在缺陷以及执行人员对执行和解适用的忽视,实践中对执行和解的效力及相关问题的理解和具体操作出现了不少的困惑。和解协议原本是执行中双方当事人就债务履行订立的一种民事合同,对双方当事人都应有约束力,但由于执行和解制度的不完善,实践中,执行和解协议效力往往较低,有的被执行人假借执行和解恶意拖延履行或者屡次反悔,有的被执行人采取“假和解”乘机转移财产逃避制裁,故意拖延履行义务,致使案件久拖不决,给对方当事人增加执行成本。另一方面,有的当事人在即将执结时又突然和解,导致法院大量人力、财力和诉讼资源的浪费。同时,由于法院对执行和解协议无实体审查权,双方达成执行和解协议时,倘若出现给一方当事人、其他权利人以及社会公共利益造成了损害,或是违背当事人意愿,违法强行和解,或是违法执行“和解协议”等等情况,实际上是缺乏监督和救济途径的。
二、解读:修改后民诉法对解决“执行难”问题的重大调整 针对以上由于立法缺陷带来的“执行难”问题,本次民事诉讼法从以下几个方面进行了重大调整,以便全方位应对“执行难”问题。
 (一)延长申请执行的期限应对执行难 原民诉法第二百一十九条规定“申请执行的期限,双方或者一方当事人是公民的为一年,双方是法人或者其他组织的为六个月。”新民诉法修改为:“申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断,适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。”并规定“前款规定的期间,从法律文书规定履行期间的最后一日起计算;法律文书规定分期履行的,从规定的每次履行期间的最后一日起计算;法律文书未规定履行期间的,从法律文书生效之日起计算。” 修改后民诉法延长了申请执行的期限。由于原民诉法规定的执行期间很短,既不利于当事人及时申请执行,也不利于法院开展执行工作,而被执行人也想尽各种办法拖延执行,直至拖过申请时效。申请执行期限的延长,不但有利于改变上述情况,并且有利于被执行人在相对长的时期内通过改善经营管理模式,使其经济状况好转以利于债务的履行。 修改后民诉法将申请执行的期限明确界定为诉讼时效,解决了此前实务界应当将申请执行期限视为诉讼时效还是属于除斥期间的争议。认定申请执行期限适用诉讼时效,是基于申请执行期限的性质所决定的,不但有利于减少诉讼成本,也能够更有效的保护债权人的利益,避免造成诉讼成本的无谓增加。明确了申请执行的期限的性质,也就明确了当事人尤其是申请人行使权利的时间,以及当事人何时丧失请求人民法院执行的权利;对形式上逾期申请执行的案件,人民法院也有了是否立案的依据。
(二)规范执行管辖应对执行难 原民诉法第二百零七条第一款规定“发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院执行”。修改后民诉将其修改为:“发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。” 异地执行和委托执行在实践中存在着地方保护主义、暴力抗法、利益分配等等问题,加重了法院执行工作的负担,降低了执行能力,严重阻碍了执行工作的顺利开展。修改后民诉法对执行管辖权作出了明确的划分,无疑将在一定程度上改善以往由异地执行和委托执行带来的种种问题。
 (三)增设“立即执行”制度应对执行难 修改后民诉法增加了“立即执行”的制度,规定“被执行人不履行法律文书确定的义务,并有可能隐匿、转移财产的,执行员可以立即采取强制执行措施。”改变了原民诉法中,执行员在接到申请执行书或者移交执行书后,必须向被执行人发出执行通知,责令其在指定的期间履行,且只有在被执行人逾期不履行的情况下才能强制执行的规定。实践中,有的被执行人接到执行通知以后,就转移隐匿财产,执行通知反而给被执行人逃避债务的行为提供了机会。“立即执行”制度的增加,在很大程度上减少了被执行人隐匿财产的机会,提高了执行时效,也有效的保障了债权人债权的实现。
(四)设立财产报告制度应对执行难 现实生活中,有一些被执行人有可供执行的财产,但故意拖延不予执行,甚至转移、隐匿财产以逃避债务。在修改前的民事诉讼法中,由于没有财产报告制度,法院往往耗费了大量的人力和物力调查被执行人的财产情况。为了解决这个问题,新民诉增加了财产报告制度,修改后的民诉法第十七条规定:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况,如果被执行人提供虚假报告或者拒绝报告的,人民法院可以根据情节轻重对被执行人或其法定代理人、有关单位的主要负责人和直接责任人员予以罚款和拘留。”根据该规定,被执行人应当主动报告有关财产状况,而不应等人民法院发现其财产不足以清偿债务后才报告有关财产状况;对于不报和假报的,将对被执行人或其法定代理人、有关单位的主要负责人和直接责任人员采取相应的司法强制措施,具体包括罚款和拘留两种,以保证执行工作的顺利开展。
 (五)完善执行异议制度应对执行难 民事诉讼法修改之前,在执行过程中,执行申请人和被申请人对法院执行标的有不同意见的,该意见不能认为是执行异议,而是当事人之间就案件实体发生的争议。如果他们认为执行确有错误,执行人员应告知其通过审判监督程序予以解决,但不影响执行。 修改后民诉法增加一条,作为第二百零二条:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议”。新增“执行异议”的规定,不但增加执行申请人和被申请人为执行异议提出主体,赋予了他们提出异议和申请复议的程序性权利,还确定了受理异议的管辖法院、审查期限和上一级法院复议的期限,以解决实践中由于法院执行人员违法行为造成的违法执行问题。 针对案外人对执行标的提出执行异议的情形,修改后民诉法对原民诉的相关规定进行了调整,规定“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定中止对该标的的执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。” 而原民诉法规定,执行过程中,案外人对执行标的提出异议的,执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的,予以驳回;理由成立的,由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误,按照审判监督程序处理。修改后的民事诉讼法保留了案外人对执行标的提出异议的权利,明确了对案外人对执行标的提出异议的审查时限为自收到书面异议之日起15日,审查主体从“执行员”修改为“人民法院”,案外人对执行标的提出书面异议的,理由成立的,裁定中止执行的删除了经院长批准的环节。审查主体从“执行员”修改为“人民法院”,是符合第三人与执行当事人就执行标的的实体民事权益发生的争议,应通过诉讼程序予以解决的诉讼法基本原理,也更加有利于保护第三人的实体权利。同时,确定了案外人异议被驳回或被认定其理由成立后,案外人或当事人对此不服的救济方式,并强调了案外人、当事人启动审判监督程序或者提起新的诉讼的前提条件,即不服法院就案外人对执行标的提出书面异议的裁定。
(六)强化执行威慑机制应对执行难 ——提高了对不履行判决、裁定的个人或单位的罚款数额。修改前的民事诉讼法规定,不履行法院判决、裁定的,对个人的罚款金额为一千元以下,对单位是三万元以下。修改后民诉法为解决“执行难”,增加被罚款人的痛楚度,比修改之前对个人、单位的罚款力度都提升10倍,对个人的罚款金额提高到一万元以下,对单位的罚款金额为人民币一万元以上三十万元以下。执行难的重要原因在于对于拒不执行人的惩罚力度较弱,致使被执行人危机意识低,轻微的处罚使他们衡量执行与拒执的成本,最终很可能选择后者,民诉法修改后,加大了惩罚力度,提高了威慑力,必然有助于执行的进行。 ——加大了对不履行协助义务单位关键人的威慑力度。原民诉法第一百零三条规定了有义务协助调查、执行的单位拒绝协助或妨碍法院执行的四种情况,并规定,“人民法院对有前款规定的行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款;还可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”修改后民诉法将第一百零三条第二款修改为:“人民法院对有前款规定的行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款;对仍不履行协助义务的,可以予以拘留;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。” 为了解决“执行难”,修改后民诉法增加对“不履行协助义务单位”履行协助义务关键人的威慑力度,新增加对不履行协助义务单位的主要负责人和直接责任人,可以予以拘留,修改之前仅仅为罚款或提出纪律处分的司法建议。法院的强制措施原本只局限于在法庭上的妨害行为,但为了切实解决“执行难”问题,维护司法权威,为此扩大了拘留的情形,拘留的对象限定为“协助执行单位的主要负责人或者直接责任人员”,拘留的前提是“出现民事诉讼法第一百零三条第一款规定的拒绝协助执行先前,被予以罚款仍不履行协助义务的,可以予以拘留”;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。” ——进一步建立执行联动机制。在修改前的民事诉讼法中,无执行威慑机制的规定。修改后增加一条,“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”实践证明,仅仅着眼于运用强制执行的手段来解决执行难问题,很难从根本上解决问题。在许多国家不存在“执行难”问题,一个主要的原因在于他们有一个促使当事人自动履行生效法律文书的执行威慑机制,当事人如果不履行生效法律文书确定的义务,所付出的代价就很大,不能够信贷,不能够置产,不能够出境等等,甚至直接影响其市场经营活动和日常的生活消费,从而在客观上促使其自动履行法律义务。
(七)改革机构设置应对执行难 原民诉法第二百零九条第三款规定:“基层人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”修改后民诉法为:“人民法院根据需要可以设立执行机构。”修改后的民事诉讼法不再限定仅仅由基层法院和中级法院设立执行机构,为改革人民法院执行机构奠定基础。这一改变从执行工作的实际出发,为便于对执行工作予以指导和管理,最高人民法院和高级人民法院也可以根据需要设立执行机构,切实解决各级人民法院在执行中存在的各种问题。
 (八)确立执行监督制度应对执行难 执行监督制度,是指上级人民法院对下级人民法院、最高人民法院对各级人民法院和专门人民法院的执行工作依法监督,发现错误应及时纠正。我国原民诉法中关于执行监督制度的规定还不够完善,在监督力度、标准、程序等方面规定都不具体、明确。针对这一情况,修改后民诉法增加了一条规定:“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的,申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查,可以责令原人民法院在一定期限内执行,也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”该规定明确了对于下级法院拖延执行的,经当事人申请,上一级法院可以责令原执行法院限期执行,也可变更执行法院,以维护申请执行人的合法权益。

 

三、展望:我国民事执行环境的未来 修改后的民事诉讼法从延长申请执行的期限、规范执行管辖、增设“立即执行”制度、设立财产报告制度、完善执行异议制度、强化执行威慑机制、改革机构设置、确立执行监督制度等方面,针对我国民事执行制度运行过程中亟需解决的问题,进行了全面调整和完善。首先,应当从立法意义上肯定这次修改的积极意义,我们相信通过这次修改,能够在一定程度上解决“执行难”问题,促进我国民事执行活动的良性发展。但同时,我们也应当清醒地认识到,我国民事执行制度的发展不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。就本次民诉法修改涉及的内容而言,尚未包括目前民事执行中存在的所有问题,例如民事和解制度、民事执行听证制度等等,而仅仅就亟待解决的重点、难点问题进行了调整和完善。已经涉及到问题,也并非进行了全面的规范,例如执行管辖权争议问题的解决;协助执行制度中除金融机构以外的房管、土地、工商、税务、财政、公安、海关、边防等多个部门的协助执行制度;对有协助执行义务的机关不协助执行的,造成当事人财产损失的,当事人申请赔偿制度的建立;对于在民事执行中,人民法院与公安、检察等机关在刑事侦查活动中因追赃而产生的司法矛盾和冲突时,协调处理机制等等问题,都需要我们在今后的工作中进一步实践,全面总结经验教训,摸索出一套适合我国法治环境的有效的民事执行制度。 尽管要获得一部与时俱进、充分适应国家法制与法治建设实际需要、与全社会公民权利保障意识进步和公民实际维权需要相匹配的民事诉讼法,我们任重而道远,但通过本次民诉法的修改我们看到,立法机关能够较快地就司法运行中人民关心的热点、难点问题提出对策,体现出立法环境的优化与高效,这充分说明我国法治水平已经有了较大程度的提高。虽然伴随着社会的发展,我们在今后的民事执行工作中还会遇到各种各样的问题,但我们坚信,有了一个好的法律生成环境,所有的问题最终都能够依照法律得到妥善解决。

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